第一节 研究背景

一 现实背景

2017年，中国城镇人口增加到7.11亿人，城镇化率达到58.52%，比世界平均水平高出3.62个百分点，城镇人口与欧洲大陆总人口基本持平（国家统计局，2018a）。中国城镇化发展不仅解决了大量农村剩余劳动力的就业问题，增加了农民收入，大幅度减少了贫困人口，而且有力推动了国家现代化进程，提高了人类文明水平；一批具有国际竞争力的中心城市和专业城镇在得到培育的同时，城市面貌和人居环境条件也得到了巨大改善（徐绍史，2016）。然而，中国城镇化虽然成就巨大，但受制于一系列历史和制度因素，积累的矛盾与问题日益显现，不充分与不均衡问题仍然存在。

第一，农业转移人口“半城镇化”现象突出。占城镇常住人口近三分之一的农业转移人口为非本地城镇户籍人口，受户籍制度影响，他们的生活和工作条件、市民权益与平等权利等与本地（务工地）城镇居民存在较大差距，处于一种“非农、非城”的“半城镇化”尴尬境地，存在“半融入、难融入”现象，成为社会潜在不稳定因素。东部地区大城市，特别是华南地区的深圳、广州、东莞的“半城镇化”程度相对较高（李爱民，2013）。第二，土地城镇化速度快于人口城镇化进程。第四次、第五次、第六次全国人口普查数据显示，城镇常住人口规模20年间增长了约2.2倍，而城镇建成区面积则扩大了3.3倍（武廷海等，2012），与之相对应的城市基建、教育、社保等公共服务供给水平却提升较慢（Chen et al.，2016）。第三，东部、中部、西部区域发展不均衡。东部地区集聚了中国半数以上的农业转移人口，城镇化率明显高于中西部地区，而广大中西部地区除省会城市外，大多数城市发展落后于东部地区，存在综合实力不强、建设难度较大等现象（Guan et al.，2018）。第四，中小城镇人口集聚水平相对较低。资源、资本、人才和发展机会多数集中于大城市，而县城、乡镇等中小城镇基础设施建设、产业支撑能力、科技创新水平薄弱，对农业转移人口吸纳集聚能力偏低，“三留”[1]问题相对突出（徐匡迪，2013）。

2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了新型城镇化战略，强调统筹区域和不同层级城镇协调发展，推进以农业转移人口市民化为核心的“以人为本”的新型城镇化。此后，国家分别就户籍制度改革、土地制度改革、公共服务供给改革、多层级城市协同发展路径等问题，提出了具体的制度改革及发展政策[2]，力图通过全面推进农业转移人口市民化，化解城镇化建设中的不充分及不均衡问题。伴随新型城镇化战略和相关政策的扎实推进，中西部地区城镇化加速发展，农业转移人口比重持续提高，区域间城镇化水平差距逐步缩小，市县内就地就近流动农业转移人口总数达到并超过跨省市异地流动农业转移人口总数，城镇吸纳农业转移人口规模不断增加，达到2.87亿人，城镇化发展重心逐步从东部沿海地区向中西部内陆省份推进（国家统计局，2018b）。

与此同时，“半城镇化”现象虽有缓解，但依然较为严峻。截至2017年末，全国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间仍有16.17个百分点的差距，农业转移人口市民化发展相对滞后（国家统计局，2018a）。其原因可能在于，市民化过程是农业转移人口在城镇享受公共服务、保护基本权利、适应社会经济、融入城市生活等方面的改变过程，是通过改革创新制度政策，消除市民化障碍的过程（张国胜，2009）。从公共管理和政策制定视角来看，市民化的实现，需要户籍、就业、社会保障、城乡土地等一系列相关制度的改革，而这些制度改革包含巨大的资金需求，牵涉流入地政府、务工企业和农业转移人口等多方利益相关者，考验着政府财政支出水平和公共治理能力（刘尚希，2012）。然而，农业转移人口市民化成本与测算研究虽逐步丰富，但对成本规模、构成等核心问题尚未形成统一认识，对成本具体测算方法、逐年变化趋势、各利益主体支付的关键项目与支出压力等关键问题的研究还有待进一步深化。由此导致政府、企业和农业转移人口对市民化成本的具体支出金额、支出主体、支出项目、支出压力等存在疑惑和认知偏差（孙永正，2016），使得各相关主体、各级政府、不同部门之间缺乏科学分工的理论依据，不仅妨碍相关政策制度改革和长期规划制定，还阻碍农业转移人口市民化推进及“半城镇化”问题的有效解决（陆成林，2014）。

在中国东部地区进入城镇化中后期阶段、中西部地区进入城镇化加速阶段的关键时期，基于农业转移人口跨省、跨市异地流动与市内、县内就地就近流动并存的背景，科学合理地测算与分析农业转移人口市民化成本的金额、结构、变化趋势和相关利益主体的成本支付项目及压力，是不同区域、不同层级政府部门制定发展战略、布局财政政策的前提，也是农业转移人口做出理性市民化生计策略的重要参考，对于“人的城镇化”的推进、“半城镇化”问题的解决、新型城镇化战略的实施，以及《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《国家人口发展规划（2016—2030年）》等重大制度政策的落实，具有重要现实意义。

二 理论背景

在西方经典人口城市化模型中，农业转移人口市民化伴随城镇化、工业化而产生，农村人口职业、身份的非农化同步进行（刘传江、程建林，2008）。但在中国，户籍制度等一系列相关制度安排限制了农村人口的自由迁移，造成了地域和社会在空间上的割裂（Chan，1994），加之新中国成立较长一段时期，政府实施重工业先行战略，使农村剩余劳动力大规模转移的起步时间明显滞后于工业化发展，中国的市民化走了一条农民非农化与城镇化脱节且不同步的道路（DeBrauw et al.，2002）——农民的地域转移和职业、身份转换没有在市民化过程中彻底、同步、合一地进行。因此，中国的农业转移人口市民化具有显著的独特性和本土性，不同于国外既有的非农化与人口城市化模式。虽有学者提出，国外移民研究，特别是西方移民国民化研究，对于中国农业转移人口市民化成本研究具有较高借鉴价值（谌新民、周文良，2013），但两项研究间的相似性主要体现在宏观过程及制度阻碍方面，受制于研究对象的较大差异，具体成本研究中关注的核心问题，特别是成本内涵及指标设置问题的研究思路及分析维度并不一致（周春山、杨高，2015；姚毅、明亮，2015）。故而，受历史条件、具体发展道路不同的约束，研究问题本土化、研究主体特殊化的限制，本书能够直接借鉴的西方成熟理论与方法相对较少。

国内学界针对农业转移人口市民化的成本测算研究起步较晚，但发展较快。不同学者分别从成本结构、成本金额测算和成本支付主体等方面展开研究，取得了丰硕成果。然而，由于农业转移人口市民化过程既呈现静态结果，又反映动态过程，还涉及不同地域和不同人口结构的复杂组合，其成本测算十分复杂。首先，伴随市民化进程，原来覆盖本地户籍居民的基本公共服务，以及企业支付的相应工资福利，均需扩展到新增市民化人口，政府与企业需要额外投入；其次，市民化过程中要实现职业、地域和身份三重转换，农业转移人口一旦做出市民化选择，不但对其自身产生直接影响，而且对全社会的资源配置产生重要影响；再次，市民化成本既包括基本公共服务投入，也包括农业转移人口因居住环境、生活方式改变增加的开支等，成本项目十分繁杂；最后，随着家庭化迁移的增多，不同的家庭化迁移模式将会产生不同的城镇家庭结构，在城镇区域内就显示为历年市民化人口结构的不同，由此产生的市民化成本也不一样。

因此，学界虽然给出了多种成本概念、测算模型、测算结果，但由于研究对象自身的复杂性，仍存在如下一些关键问题和研究空间有待进一步解决和深化。

第一，农业转移人口市民化成本内涵的本土化修正与指标体系的细化。由于缺乏能够直接借鉴的成熟理论，目前学界多依据政策文件或一般人口城市化理论对成本内涵进行界定并构建测量指标体系，该思路为明晰市民化成本宏观范围与核心支付主体提供了重要参考。但受二元经济社会制度的影响，农业转移人口市民化在诸多方面不同于一般的农村人口城市化，相应市民化成本内涵有待在既有研究基础上进一步进行本土化修正，指标体系有待结合中观、微观理论进一步细化，从而提升市民化成本内涵的准确性、指标体系的测量精确度，避免指标构建过程中的重复、遗漏与偏误现象。

第二，农业转移人口市民化成本测算模型的改进。目前学界多将成本模型法、分类加总法作为模型设计基本方法，这些模型有效充实了成本测算方法研究。但已有研究在模型设计过程中，均假设市民化成本为“城镇新增一人”所产生的成本，而农业转移人口市民化成本在本质上是伴随城乡转移和身份变化所产生的成本（杜海峰等，2015）。因此在模型设计过程中，在考虑“城镇新增一人”的同时还应充分考虑“农村减少一人”这一市民化另一本质特点，对既有模型进行改进，避免测算模型对市民化成本的重复计算。

第三，基于就地就近城镇化背景的成本测算研究。当前成本测算研究多集中于人口异地流动的城镇化模型框架，而近年来中国中西部地区全面推进就地就近城镇化，引起了农业转移人口大规模就地就近市民化的现象（Liu et al.，2014；Chen and Ye，2014）。由于社会情境、模式机理、路径机制均发生变化，不同城镇化类型之间市民化过程中的制度改革成本、社会转变成本、经济变革成本均会有所不同（顾东东等，2018），因此在异地城镇化背景下的市民化成本测算研究基础上，有必要基于就地就近城镇化背景，进一步讨论市民化成本的测算方式与结果。

第四，基于就地就近城镇化背景家庭化迁移模式增多情况下的农业转移人口市民化成本预测。目前关于市民化成本指标与测算模型的设计多基于异地城镇化，该模式下由于受生活成本、落户条件、就业岗位、文化差异等方面的影响与限制，农业转移人口以个人化迁移模式为主，市民化人口集中于劳动力年龄段，市民化人口结构的单一化与固定化，使相关测算结果在未来依然具有较强适用性。但就地就近城镇化由于具有地理、文化、社会融入等多方面的优势，特别是2014年户籍制度的进一步深化改革，家庭化迁移模式逐年增多，使市民化人口结构向多元化转变。然而较多成本项目是随人（年龄）而变的，在人口结构多元化情境下，未来市民化成本将发生较大变化（孙永正，2016；陈金永，2013）。因此有必要考虑家庭化迁移模式增多情况下，市民化成本预测指标与模型的设计，通过方法创新实现成本预测，并对既有测算结果进行进一步验证。

已有研究虽从多个角度、多个方面测算并分析了市民化成本（李俭国、张鹏，2015；申兵，2012），但由于研究问题的复杂性、社会情境与政策的变化，农业转移人口市民化成本与测算研究在理论、方法和实证分析方面依然有进一步的深化空间（孙友然等，2016）。据此，本书从理论研究入手，总结市民化成本与测算研究已有成果，在明晰中国社会经济情境下农业转移人口市民化成本内涵的基础上，构建市民化成本指标体系，结合中国城镇化与市民化发展变化趋势，以及成本测算的方法特点，提出测算思路、维度及框架；结合不同城镇化类型，设计并调整相应测算模型与指标体系，分析农业转移人口市民化成本现状；结合人口预测模型，设计市民化成本预测模型，预测家庭化迁移增多情况下未来阶段农业转移人口市民化成本可能的变化特点与趋势；在多层面、多维度系统测算和预测成本的基础上，综合分析市民化成本的结构、变化趋势及各主体成本支付压力。以此丰富相关理论、优化计算模型、解析成本特征、形成实证结论，提升市民化成本测算研究的科学性、准确度和应用性。