吏部人事分权影响了地方大府的经济发展吗(1)——基于清代“冲繁疲难”制度的分析

张传正

（福建师范大学经济学院）

［摘　要］不同的权力分配格局，意味着与经济发展相关的资源得到了不同方式的整合与运用，从而对应着相应的经济绩效。本文围绕清代“冲繁疲难”的人事权改革，运用OLS回归和固定效应模型，探讨了吏部人事分权对地方40个大府经济发展的影响。研究发现，吏部的人事分权，对地方经济发展有显著影响。在同一时期，吏部人事权集中程度更高的府区，拥有更低的人口密度。之所以会有这种结果，部分是因为吏部掣签月选的任官方式带有很强的随机性和盲目性，使得官员这一地方治理资源不能得到合理的调配与运用，从而给地方经济发展带来了阻碍。本文既丰富了制度与经济发展的文献，也丰富了央地权力分配对经济发展的影响的有关探讨。

［关键词］吏部人事分权；地方经济发展；冲繁疲难

一、引言

权力与经济发展的关系是经济学家非常关注的问题。不同的权力分配格局意味着与经济发展相关的资源得到了不同方式的整合与运用，进而对经济发展产生影响。许多学者认为，改革开放以来，央地权力格局的演变，对中国的地方经济发展有着重要影响。[1][2][3]

央地权力分配理论关注的是，哪些职能和政策工具应该集中到中央政府，而哪些应该分散到地方政府。[4]现有探讨央地权力关系与地方经济发展关系的研究，主要是围绕中央政府和地方政府的政治权力分配、经济权力分配和行政权力分配这3个方面展开的。①在有关央地政治权利分配与经济发展关系的探讨中，“晋升锦标赛”理论较有代表性，该理论认为，在中国的改革开放过程中，中央牢牢掌握着地方官员人事任免权的政治集权格局，(2)有助于中国的地方经济增长。因为在此种格局下，一旦将人事考核与经济绩效挂钩，地方官员将会为了追求晋升而有推动经济增长的激励。[5]②在央地经济权力分配与地方经济发展关系的研究中，较有代表性的是“财政联邦主义”理论。财政联邦主义理论认为，央地的财政分权有助于改进不同层级政府的激励，进而提高资源配置效率。具体机制是，地方居民偏好之不同和给定的信息不对称，使得通过中央政府统一供给公共品无法有效满足居民的异质偏好，而财政分权则可以赋予地方政府供给公共品的更多自主权，使地方可以根据当地的实际情况提供公共品。[6][7][8]以上理论得到了许多实证研究的支持，并引发了诸多学者的深入探讨。[9][10][11]③在有关央地行政权利分配与经济发展关系的探讨中，不少学者发现，行政分权可以通过吸引更多资本和新企业等方式来促进经济增长。[12][13][14]

以上研究极大地丰富了我们对央地权力分配的经济影响的认识，但也存在一个不足，即探究央地权力分配与地方经济发展关系这一问题时，对央地经济权力和行政权力的分配关系探讨较多，而对其他领域，如政治领域相关权力的分配关系探讨较少。晋升锦标赛理论作为涉及后一领域的代表性理论，虽然肯定了以人事集权为主要形式的政治集权在中国地方经济发展中的重要贡献，但却并未探讨政治领域相关权力的分权与地方经济发展的关系。

探讨中国政治领域的分权与经济发展的关系有一定的难度，因为新中国的历史缺乏很好的政治分权案例，庆幸的是，中华民族的丰富历史可以较好地解决这一问题，比如，清代的中央政府就曾实行过“冲繁疲难”的人事分权（政治分权的一种表现形式）。本文正是利用清代这一削弱吏部（代表中央）人事权、扩张督抚（代表地方）人事权的分权历史经验，探究吏部人事权的变动与地方经济发展的关系，以期对政治领域分权的社会经济效应有所认识。

由唐至清，地方文官的任命权逐渐集中于吏部。然而，吏部身处中央，不可能对泱泱一国的地方情形和官员素质有全面的了解。如果把治理一方的地方文官作为一种治理资源来看，那么地方治理难度之不同和给定的信息不对称，将使中央政府统一配置这种治理资源带有一定的盲目性，无法有效满足地方的异质偏好，进而可能妨害地方治理。[15][16]清朝的统治者深刻地认识到了这一问题，并于雍正九年正式实行了“冲繁疲难”这一扩权督抚的人事权改革，即认为督抚对地方情形和属员有更充分的了解，从而赋予地方督抚对辖区中下级文官的任用权，以使地方可根据当地实际情况合理配置官员这一治理资源，达到“人地相宜”的治理效果。[17]

然而，“冲繁疲难”的人事分权改革是否真正影响了地方治理，如影响了地方经济发展呢？为揭示以上问题，本文构建了吏部人事权变动与地方经济发展的数据库，并进行实证分析。研究发现，吏部地方文官人事权的集中，对地方经济发展有显著的负向影响。在同一时期，吏部人事权集中程度更高的府区，拥有更低的人口密度。

本文可能的贡献在于：①丰富了央地权力分配关系与地方经济发展的研究。②丰富了对历史王朝的国家和地方治理问题的探讨。③丰富了制度变革与经济发展关系的研究。

除引言外，本文的结构如下：第二部分对清代吏部人事权变动的历史背景进行简要介绍，回顾吏部人事权的变动影响地方经济的相关观点。第三部分对本文的样本、实证模型、变量及数据来源进行说明。第四和第五部分分别给出吏部人事权对经济发展影响的实证结果和具体影响机制。最后是本文的总结部分。

二、历史背景：从吏部总揽到督抚扩权

科举制作为一种较为合理的人才选拔机制，为统治者提供了丰富的官员资源。然而“国家缺额有定，士子登进无穷”，如何调配、运用好这一治理资源，以使有限的官缺各得其人，使官员人尽其才，进而提高地方的治理质量呢？处理好这一问题，是中国古代任官制度的根本任务。中国古代任官制度，主要包含官员的任用方式和任用权的归属两个方面，在地方文官的任用权上，由唐至清经历了一个由吏部总揽到扩权督抚的转变。

（一）唐-明：地方文官任用权的吏部总揽

自唐代以来，官员任用制度日渐严密，文官任权归吏部，武官任权归兵部，由皇帝整体驾控。北宋初期，为了强化中央集权制度，统治者对任官制度也多加改变，使文官的人事权逐渐归于中央，以致达到“幕职悉由铨受”的程度。由于吏部不可能对泱泱一国的所有官缺、所有候选人员都详细了解，所以这种高度集中的任官过程必然充满了盲目性，很容易出现“庸员得要地”和大材小用等不合理现象。对吏部的这种人事集权，朱熹曾有一段尖锐的批评：“今天下之大，百官之众，皆总于吏部。下至宰执干办使臣，特其家私仆尔，亦须吏部差注，所以只是衮衮地突差将去，何暇论其人之材否！[18][19]”而到了明代，吏部手中的地方文官人事权并没有得到明显削减，中央几乎垄断了所有地方文官的任命权，也就是说，一个地方的某个职位由谁来担任，几乎全由皇帝和吏部决定，督抚是没有人事权的。

（二）清：“冲繁疲难”制度与督抚人事权的扩张

文官悉归吏部铨选的任官方式，虽然操作便利，又不会产生对皇帝和中央政府的离心力，但这种制度不能使官得其人、人尽其才，行政效率极低。唐、宋、元、明历代统治者也认识到了这一点，不同程度地推行了保题制度来补救铨选的缺陷，但吏部的人事权并没有得到有效削减，绝大多数地方文官的任用权仍归吏部，所以“人地不宜”的问题不可能得到实质性的解决。

清雍正年间，广西布政使金鉷针对当时各省普遍存在的人缺不宜的现象，提出了一套新的划分州、县等级的方法。[20][21]简言之，即根据各州、县所处地理位置的冲或僻、政务的繁或简、赋税的完或欠、命盗案件的多或寡等四方面情况，分别定为“冲”“繁”“疲”“难”四个要素。再按所占四要素之多寡，把州、县缺划分不同的等级，其中四要素俱全，或兼（包括兼三和兼二），或专者，定为“要缺”，遇有缺出，令各省督抚于所属州县内拣选调补；而四项俱无者，定为“常缺”，遇有缺出，令吏部掣签补授。意图把州、县要缺从月选缺中抽离出来，遇有缺出，不再由吏部月选，而是由外省督抚于属员中拣选补授。雍正帝最终施行了由吏部覆议、大体维护金珙提议精神的“冲繁疲难”制度，即规定全国州、县地方依据地情汇报兼字情况，根据兼字情况决定其官职任用权的归属，兼四字、三字者由督抚自行题补，余则全归吏部月选。到了乾隆朝，这一制度的使用范围从州、县扩展到了道府。[22]

所以，“冲繁疲难”制度不仅仅进行了政区的分级，更实质性地触碰到了地方文官尽由吏部月选这一固有的选任方式和权力分配格局。这一制度的施行，使得一部分本来应归吏部的文官任用权交给了地方督抚，使吏部的地方文官人事权得到实质性削减，使外省督抚的文官任用权得到大幅扩张。这样，有关地方文官的选任，便从以前的吏部垄断转向了扩权督抚，吏督并重。形成了不同的央地权力划分格局。

我们认为，权力往往和资源密切勾连，不同的权力分配格局意味着相关资源得到不同方式的整合和利用。如果把地方文官当成一种地方治理资源，那么实质性不同的任命方式意味着这种治理资源得到了不同的整合与运用。而地方治理资源的不同整合和运用，从理论上说会影响到地方的治理。对“冲繁疲难”制度的支持者和反对者的观点加以梳理分析，可以发现，吏部人事权的变动与地方治理的关系主要有以下3种可能。

1. 削弱吏部人事权，可以改善地方治理

原因是，吏部身居中央，对地方情形知之甚少，其掣签月选的任官方式会增大发生“人地不宜”情况的概率，从而不利于地方治理和发展。

2. 削弱吏部人事权，反而会恶化地方治理

原因是，吏部人事权的削弱意味着地方的人事权扩张，这很可能引发任人唯亲、结派营私的问题，吏部月选有不足，但在一定程度上避免了某些“暗箱操作”，反而相对更利于地方治理。

3. 吏部人事权的变动与地方治理可能未必存在某种确定的联系

本文将以地方的经济发展情况为切入点，从实证的角度对以上理论进行验证，即探索吏部人事权的变动与地方经济发展的关系。以下是我们的计量分析过程。

三、样本选择、实证模型、变量与数据来源

（一）样本选择

我们选取了内地十八省的40个大府作为我们的研究样本。

（1）之所以选择内地十八省，主要是因为清朝时，这十八个省区大体维持了明朝以来原有的任官制度，而有别于满人占领的关外三将军辖区及新疆、内外蒙古、青海、西藏等其他地区。制度的这种稳定性将便于我们的观测和研究。另外，清朝官方发行的《爵秩全览》等职官录也大多只提供了十八省的官员任职情况。因此我们选择内地十八省中的相关府区作为主要研究对象。(3)

（2）之所以只研究1776年、1820年和1851年这3个时期，是因为1851年及以后，爆发了太平天国等诸多大规模起义与战争，造成了大量的人口损失。与1851年相比，1880年在十八省的全部266个府级政区中，有126个出现了人口密度的负增长。[23]受太平天国战争冲击的地区，其人口密度在经历了长达65年的长期恢复后才逐渐重回战前水平。[24]由于我们主要研究用人口密度来代理的经济发展水平[具体解释见本部分（二）的内容] 与吏部人事权的关系，这一情况显然将直接干扰我们对人口密度和吏部人事权关系的观测，故未研究1880年和1910年的经济发展与吏部人事权的关系。

（3）之所以选择在册地方文官而非地方武官和京官，是因为在某一地方府区，地方文官在促进经济发展方面比后两者有着更为明显的作用[更详细的解释见第五部分（一）的内容] 。而之所以选择在册地方文官规模较大的府级政区作为我们的研究对象，是因为吏部人事权的变动在这种大府内可被很好地观测，而在规模较小的府区则很难观测。由于目前度量吏部人事权更合适的指标是吏部任官率[用某府在某一时期由吏部月选的文官占该府该时期所有在册文官的比例来衡量，具体解释见本部分（二）的内容] ，而在全国，有的府区所领州县甚众，地方在册文官数目比较可观，而有的府区所领州县很少，地方在册文官数目相对少很多（如1776年的直隶省，保定府领州2州15县，通府在册文官90余人，而同为府级政区的冀州，却只领7县，通州在册文官仅20余人）。为减轻这种比率统计造成的放大效应，我们决定只选取地方各年在册文官数目过50名的府区作为我们的研究对象，查阅《中国行政区划通史（清代卷）》和相关年份的《缙绅全书》《爵秩全览》，共找到40个满足条件的府区（十八省府区在册文官数目见附录1）。

我们对样本进行了初步分析，发现在1776年、1820年和1851年，吏部人事权与经济发展水平有显著的负相关关系。为验证二者的因果关系，我们接下来将用相关数据进行更为严谨的实证分析。

（二）模型设定

为度量吏部人事集权对样本中40个大府经济发展的影响，实证模型设定如下

其中，Y_it表示第i个府在第t个时期的经济发展水平；libu_it为第i个府在第t个时期的吏部任官率（吏部月选的在册文官占所有在册文官的比例），用来衡量吏部对地方文官的人事集权程度；X是一组可能影响到经济发展水平的经济社会与地理环境的控制变量；β₁为常数项；β₂，γ，ε分别为待估计系数和随机扰动项；β₂识别了不同吏部人事集权程度地区的经济发展水平的差异。

（三）变量选择及数据来源

1. 被解释变量

本文选取人口密度作为经济发展水平的代理变量。度量前工业社会的经济发展水平时，经济学家比较常用的代理变量是人口密度和城镇化率。之所以做这种处理，一是因为前工业社会没有人均GDP等较好衡量地区间经济发展差异的指标；二是因为前工业社会人口密度、城镇化率分别都与经济发展具有显著的正向相关关系。本文样本中的地区级别是府一级而非省一级，故我们选择人口密度而不是城镇化率来衡量经济发展水平。人口密度来自曹树基《中国人口史——清时期》提供的1776年、1820年和1851年3个时期的府级人口密度数据。

2. 核心解释变量

本文的核心解释变量是吏部人事权的集中程度，用某府在某一时期由吏部月选的文官占该府该时期所有在册文官的比例来衡量。因为吏部月选的官员占比越高，说明吏部手中的权力被施展得越多，因而实际集权程度越高。这里只考虑地方文官是因为地方武官的任用权归于兵部而非吏部，且地方从事主要治理活动的是知县等文官，武官的选任也没有分权的明显迹象，故武官的任职情况不在本文的考虑范围之内。

吏部人事集权的程度，理论上还可以用某府及其所领州县的兼字情况（兼冲繁疲难的字数，清朝相关法律规定，兼四、三字由人事权归督抚，二字、一字和无字人事权归于吏部）和缺目类型（属于最要缺、要缺、中缺、简缺中的何种，清朝相关法律规定，最要缺和要缺的官职人事权归督抚，其余则归于吏部）进行度量。笔者放弃这两种指标的原因是，经笔者对《爵秩全览》《大清缙绅全书》进行翻阅，发现这两个指标与实际中吏部的任官情况有出入，也就是说，会出现这种情况：法律上要求应由吏部选任的官职，最后实际上交由督抚题补了，而法律上应由督抚题补的官职，实际中却交由吏部月选了。如乾隆四十二年秋的《缙绅全书》记载的直隶保定府的知县和知州任用情况：

页五三：

清苑县-要缺-调；满城县-简缺-调；安肃县-简缺-题；定兴县-中缺-题；新城县-中缺-调；唐县-简缺-补；博野县-简缺-题；望都县-中缺-题；容城县-简缺-题；完县-简缺-题；蠡县-中缺-题。

页五四：

雄县-要缺-调；祁州-简缺-选；束鹿县-中缺-选；安州-简缺-补；高阳县-简缺-选；新安县-简缺-补。

考虑到《爵秩全览》是清代根据吏部档案整理发行的可靠性较高的官方职官录，且不循常例的习惯在清代社会不为鲜见，所以我们认为还是应该以《爵秩全览》的记载为准。因此，相对而言，根据《大清缙绅全书》和《爵秩全览》整理出的吏部选官率要优于以上两种指标。另外，从数量上来讲，官缺种类和兼字种类远不如某府的官员数目那样众多，因此，选择前二者可能会有非常大的放大效应，而后一者可以较好地减轻这种放大效应，得出更为可靠的数据。这与我们选取样本时只保留了官员数目在50名以上的府区的原因相似。

本文的吏部选官率的数据来源于清华大学图书馆所编《清代缙绅录集成》中对应年份的《缙绅全书》和《爵秩全览》。

3. 控制变量

除了吏部对地方文官的人事权大小，其他一些潜在的社会历史和地理环境因素也可能影响一个地区的经济发展。①不同行政区划面积的大小往往会影响一个地区的要素禀赋结构，进而对该地区经济发展产生影响，因此，不同地区的行政区划面积作为控制变量被加入模型中，数据来自CHGIS V.5。②省会地位可能会获取更多的政治和经济资源，且往往会对周围地区有溢出效应，所以至省会的距离也可能影响到经济发展，对以上变量也应进行控制，这部分数据来源于《爵秩全书》和《缙绅全书》。③京杭大运河对中国南北地区之间的经济、文化发展与交流，特别是对沿线地区工农业经济的发展起了巨大作用。所以也需要予以控制，沿岸府区信息来自CHGIS V4和CHGIS V5。④地理交通情况会影响某地区的资源流动，从而影响其经济发展。在“冲繁疲难”的行政分级制度中，“冲”字代表“地当孔道”，意指地理位置冲要，在交通上处于重要地位。故用某府兼字中是否含“冲”衡量其是否处于交通枢纽地位并加以控制。数据来自刘铮云《〈清史稿地理志〉府州厅县职官缺分繁简订误》。⑤“提耗羡设养廉”的火耗归公改革提高了地方政府的能力，[25]一个地方拥有的养廉银的数目会影响到地方政府的能力，进而影响到经济发展。这里用《爵秩全览》和《缙绅全书》中的相关记载得到养廉银数目并加以控制。

四、吏部人事集权对经济发展的影响

（一）回归结果

表1中的前3列给出了各时期吏部人事权变动对样本中40府区的人口密度影响的OLS回归结果。

列（1）、（2）、（3）给出了吏部人事权变动对样本府区各年份人口密度的影响。估计结果显示如下。

（1）某府某年的吏部任官率与该府该年对应的人口密度的回归系数显著为负。这说明在1776年、1820年、1851年的各年中，吏部选官率越高，人口密度越低，即吏部选官率每上升1%，人口密度分别显著下降1.763%、0.855%、1.158%。这说明吏部的人事权变动确实影响到了样本中府区的经济发展，即吏部人事权的扩张将不利于地方经济的发展。

（2）吏部选官率与人口密度的回归系数在1776—1851年并未呈现出递增或递减规律，而是处于一种时大时小的变化中。这是因为在实际中，吏部人事权并没有一种持续扩张或削减的明显规律。

（3）在三个时期中，每个时期吏部选官率与人口密度的回归系数会有无明显规律的明显不同，我们认为主要的原因是由于不同时期有着不同的社会历史背景，同等水平吏部任官率在不同时期可能对应着不同的人口密度。也就是说，同样的某种权力分配格局在不同时期对经济发展会造成不同的影响。

为提供更为可靠的估计结果，我们将以上3个时期的截面数据合并成面板数据，利用时刻固定效应模型进行估计。列（4）的估计结果与之前采用截面数据的估计结果一致。

以上计量结果表明：吏部地方文官人事权的集中，对地方经济发展有显著影响。在同一时期，吏部人事权集中程度更高的府区，拥有更低的人口密度。

（二）内生性检验

1. 遗漏变量

为减轻因遗漏其他重要经济社会变量而产生的内生性估计偏差的影响，本文将截面数据合并为面板数据，采用固定效应模型，以期获得较为稳健的结果。表1中列（4）的结果显示，固定住时间效应后，吏部选官率对人口密度的负向影响依然是显著的。

2. 反向因果

核心解释变量（吏部人事权大小）与被解释变量（经济发展水平）是否互为因果，对我们估计结果的稳健性有重大影响。对此，本文回顾了相关历史背景，并结合相关数据进行了以下初步检验。

乾隆七年，清廷对官缺制度进行了最后一次大规模调整（此后全国各府区的官缺性质逐渐趋于稳定，鲜有改动），规定地方官缺的繁简主要由地方的兼字情况决定。一般来说，“冲”“繁”“疲”“难”，兼四字为最要缺，兼三字为要缺，兼二字为中缺，兼一字或无字为简缺，其中，最要缺和要缺的相关官职交由地方督抚自行题补，而中缺、简缺悉归吏部月选。这也就是说，地方官缺的“要”与“简”很大程度上决定着地方的吏部任官率。

一个担心是，地方经济发展水平与该地方官缺的“要”与“简”会不会密切相关？也就是说，在确定官缺要简时，一个地方经济发展水平更高，会不会导致其成为最要缺和要缺的可能性更大，从而使该地有一个较小的吏部任官率？一个地方经济发展平平，会不会导致其成为简缺的可能性更大，从而使该地有一个较大的吏部任官率？如果普遍存在这种情况，意味着吏部人事权大小在很大程度上是由地方经济发展水平决定的，而非吏部人事权大小决定着地方经济发展水平。

为解决这一问题，我们利用曹树基提供的1776年260多个府级政区的人口密度数据，与这些府区的官缺种类做了统计分析（见附录2）。结果发现，在经济发展水平（用人口密度排名衡量）处于后60%的136个经济中下游府区中，只有四成左右（41.2%）的府区成为中缺和简缺，近六成的中下游府区反而成为最要缺和要缺。这说明地方在确定地方官缺繁简时，并不以主要经济水平为参考，是否有较强的军事战略意义，是否地处边疆、苗疆和洪水好发地等，比地方经济水平更能决定某府的官缺繁简。如经济发展水平低下的甘肃，所辖14个府级政区中，有11个府区（近8成）属于最要缺或要缺。

以上分析说明，地方的经济发展水平并不是决定官缺繁简的主要因素，因而与地方最终的吏部选官率，即吏部人事权的大小并无关联。是吏部人事权影响了经济，而非经济左右着吏部人事权。

五、为何吏部人事集权会对经济发展产生影响

权力之所以会对经济发展产生影响，往往是因为在不同的权力分配格局下，受权力支配、与经济相关的资源得到了不同程度的利用。而同样的资源，之所以被利用程度有明显差异，则在于有不同归属的权力，对相关资源的调配和运用方式有实质性的不同。而在古代中国，地方官员是对地方经济发展起重要作用的治理资源。在吏部人事权的支配下，地方文官的任用方式是掣签月选，相对于地方督抚的题补而言，这带有很强的随机性和盲目性，从而使得地方官员这一治理资源未能被有效利用。当吏部人事权趋于集中时，这种随机性和盲目性便增强；当吏部人事权相对被削减时，这种随机性和盲目性便有所减弱。随着这种随机性和盲目性的增强与减弱，地方经济发展也会或优或劣地表现。这就是吏部人事权的变动影响地方经济发展的整个逻辑过程。接下来我们需要论证两个命题：①地方文官对古代中国地方经济发展有重要作用；②吏部月选的这种地方文官任命方式，通过增强任官的随机性和盲目性妨碍了地方经济的发展。

（一）地方文官与地方经济发展

清朝时，州、县官被认为是“父母官”，有统理地方大小事务的权力和造福百姓的义务。清代地方政府的职能非常广泛，囊括司法、税收、户口登记、治安、邮递、公共工程、公共福利、教育、文化、宗教、祭祀等。这种宣告所有与民生福利相关的有组织的活动都是政府应当关心和操办的“政府哲学”告诉我们，发展地方经济，让百姓温饱富足显然也是地方政府的重要任务。[26]地方政府可以通过劝农垦荒、建设水利设施、重视教育、提供好的治安环境、进行有效的灾荒赈济等多种方式来改善地方的经济发展。然而地方政府最终主要还是由地方的文官（核心力量）和相关机构（附属力量）组成，也就是说，一个地方在实际中是否真的有效进行了类似劝农垦荒、建设水利设施、进行有效的灾荒赈济等改善地方经济发展的种种努力，最终还是要取决于组成地方政府的文官群体。如果某地的文官群体缺乏治理该地的才干、素质和治理经验，无法很好地履行以上职责，那么显然会妨碍地方经济的发展。所以，可以将地方文官理解为一种影响地方经济发展的治理资源。那么，在实际治理中，如何有效利用好这一资源呢？即在任官中，如何保证地方文官群体有更好的才干素质和治理经验，以便更好地履行以上经济发展职责呢？相对随机和盲目的吏部掣签月选似乎并不能有效做到这一点。接下来我们将分析吏部掣签选官的随机与盲目对经济发展的实际影响。

（二）吏部掣签选官的经济损失

要缺和繁缺在国家行政管理中具有十分重要的地位，这些要缺、繁缺所在的部门、地区对全国政治、经济有着举足轻重的作用。司马光认为：“常调之人，不可不为之立资格以抑躁进，塞幸门。若果有贤材，朝廷自当不次迁擢，岂拘此制。凡年高资深之人，虽未必尽贤，然累任亲民，历事繁多，知在下艰难，比于原不亲民便任监司者，必小胜矣，”也就是说，吏部循资用人对地方治理更为稳妥，而掣签选官也可以在一定程度上保证选任的公平性。[27]然而事实却未必如此，因为就外省而言，督抚对地方民情风俗的了解显然比身处中央的吏部更多，督抚对属下才干、素质的了解也比吏部更加清楚，督抚所任官员也已有本省任职经历，有更丰富的经验。这样看来，吏部掣签月选的任官方式，将人和缺的结合完全寄托于抽签者的运气，而不是根据官缺的实际状况为其选拔合适的人才，显然极难保证某地文官群体的才干素质和治理经验能够很好地助其履行经济发展的相关职责，从而可能妨碍地方经济的发展。以下是我们的计量分析。

这里我们用吏部累积任官率来衡量吏部掣签月选的随机性和盲目性，因为一个地方在一段时期内由吏部月选的官员所占比例越大，就意味着该地区任官的随机性越强和盲目性越强。任官的随机性越强和盲目性越强，则意味着地方治理资源不能得到更为有效的整合和运用，从而损害了经济发展。需要注意的是，吏部选官率可以同时用来衡量吏部的人事集权程度与吏部选官的随机性和盲目性，但探究二者与经济发展的关系时，处理方式应有明显不同。因为某一年的人事集权程度（一种既定的权利分配格局、状态）往往对应着某一年的经济发展水平；但某一年的吏部任官的随机性和盲目性却未必。因为地方官员这种治理资源对经济所产生的影响，往往并不能立竿见影，而是需要多年以后才能体现。所以更合适的做法应该是用某一时期的吏部选官随机性和盲目性来与这一时期之后的某年的经济水平来对应。以1776年为例，一个比较理想的处理方式是，计算出1776年前若干年（如3年、5年和10年）的累积吏部任官率，再与1776年的人口密度相对应。这样，便可以看出一个地方前若干年（如3年、5年和10年）累积由吏部任用的官员的占比与该地当年的人口密度的关系。用这种方法来探究吏部任官随机性和盲目性与经济发展的关系，可以将官员对经济影响效果的发挥时滞考虑进去，因而更加严谨。不过可惜的是，这些数据大多并不可得。笔者的处理方式是，近似估计出1779年和1823的人口密度，再将1776年和1820年的吏部任官率分别扩大3倍，作为1779年和1823年各年前3年的吏部累积任官率。之所以选择3年，是因为古代的经济发展速度比较缓慢，与5年、10年相比，3年内人口密度的近似估计会更加准确一些，而通过我们对《缙绅全书》的查阅，发现3年内的选官率也较为接近，将有利于我们的研究。

实证结果表明，在同一时期，任官随机性和盲目性更强的地区，拥有更低的人口密度，控制相关变量之后，这种影响仍然显著。这说明，吏部人事权的变动，通过增强或减弱吏部任命地方文官的相对随机性和盲目性，对地方经济发展产生了显著影响。

六、结论

作为现代组织制度的核心支撑，各级政府在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中扮演着极为重要的角色。所谓“为政之要，唯在得人”，若想政府持续稳定地发挥积极作用，首先必须保证组织内部能够实现人才资源的优化配置。在中国的政治传统中，建构一套行之有效的人事制度以筛选糟粕、拔擢精英，是确保政权稳定、促进社会发展的必要条件。

中国历史上，为解决“人地不宜”的组织治理难题，清廷赋予了地方督抚较大的地方文官任用权，这种变迁在清朝之前甚至之后都不曾出现，而这一历史经验也使我们考察央地在政治上某些领域的分权与地方经济发展的关系成为可能。本文以地方40个大府为研究对象，探讨了吏部人事权的变动对大府经济发展的影响。研究发现，吏部地方文官人事权的集中，对地方经济发展有显著的影响。在同一时期，吏部人事权集中程度更高的府区，拥有更低的人口密度。之所以会有这种结果，部分是因为吏部掣签月选的任官方式带有很强的“随机性”和“盲目性”，不能使官员这一地方治理资源得到合理的调配与运用，继而妨碍了地方经济的发展。

受数据和指标的限制，本文未能得到更大的样本容量，且并未深入追究吏部选官随机性损害地方发展的具体机制，因此只能是一个有关人事分权（政治分权的某种表现形式）与地方经济发展的初步探讨。未来可以通过更合适变量和指标的运用，扩充样本容量，在分析具体机制时考虑地方公共品提供情况等具体要素，以提高实证研究的可靠性，做出更让人信服的结果。

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(1)　本文的地方大府是指地方文官规模较大的府级政区，具体衡量标准及这样处理的原因将在本文第三部分的样本与变量的选择部分予以讨论。

(2)　政府间的政治关系可以从地方人事任命权的角度来度量，如果地方主要领导干部的人事任命权掌握在中央和上级政府手中，就大体可以称之为政治集权。

(3)　未将顺天府纳入研究对象是因为，顺天府为京师所在，官员结构与其余地方府区有实质性区别，不适合与地方府区一起作为我们的样本。