一 西方责任内阁制思想的传入
从鸦片战争到辛亥革命，责任内阁制思想的传入，可分为三个阶段。
第一阶段：鸦片战争到甲午战争之前的准备阶段。
鸦片战争以后，混沌中的中国人开始睁眼看世界。以林则徐、魏源、严复为代表的开明知识分子认为，中国之所以失败，是因为洋人的船坚炮利、器物了得，而中国军备落后、器物不及，中国再不能闭关自守了，应该开眼看世界，向西方学习。为此，林则徐主持编辑了《四洲志》，不仅介绍世界各国的地理分布，还摘要介绍英美等国的政治制度。魏源在《海国图志》中较为详细地介绍了英法美等国的政治制度。对英国的立宪政治，他介绍说：“‘国内政事’由各部落议举殷实老成充之，遇国中有事，即传集部民至国都巴厘满（议会）会议，嗣因各部民（众议员）不能俱至，故每部落各举一二绅耆（参议员）至国会议，事毕各回，后复议定公举之人常住甘文好司衙门办事，国家亦给薪水。”“国中有大事，王及官民俱至巴厘满衙门公议乃行。……大事则三年始一会议，设有用兵和战之事，虽国王裁夺，亦必由巴厘满议允。国王行事有失，将承行之人，交巴厘满议罚。”[45]这些大概是中国最早介绍英国君主立宪的表述。徐继畲在《瀛环志略》中也介绍了英国、法国等国的史地文化、宗教、军事及政治制度。[46]这些都表明中国开始接触西方民主政治制度。
第二次鸦片战争后，一些地主阶级思想家将西方资产阶级议会内阁制度的介绍推向了一个新的阶段，希望学习西方政治、经济、用人制度。郑观应在《易言》中介绍了西方资产阶级议会制度，他说，西方的上下议院制度，“意议相符，择国主决其从违；倘彼此参差，则或令停止不议，或议复而后定。故泰西政事举国咸知，上下无扞格之虞，臣民泯异同之见，则长治久安之道，因有可预期焉”[47]。他还在《盛世危言》中介绍了西方议院的性质与作用：“议院者，公议政事之院也，集众思，广众益，用人执政，一秉至公，法诚良，意诚美”，他还说：“欲张国势，莫要于得民心，莫要于通下情，欲通下情，莫要于设议院”，指出君主立宪制已是世界大势，中国也应该实行民主政治制度。王韬认为必须仿行西法，废除封建专制制度，建立“君民共主，并治天下”的资产阶级君主立宪政体，中国才能欲免遭压迫，自强图存。他特别推崇英国的君主立宪制，认为“英国政治制度之美，实为泰西各国所闻风向慕，则以军民上下互相联络之效也”，最适宜于中国，“惟君民共治，上下相通，民隐得以上达，君惠亦得以下逮”。[48]
为寻求救国的道路，从19世纪70年代起，一批中国人开始走出国门，把西方的物质文明和精神文明介绍到中国来。郭嵩焘在介绍英国的政治制度时说：“此间政教风俗，博大深厚，似其气象方日加新，推其立国之本……百余年来，其官与民，相与讲求国政，自其民而行之，蒸蒸日臻于上……至今君主以贤明称。人心风俗，进而益善。”“推其立国本末，所以持久而国势益张者，则在巴力门议政院有维持国是之义，设迈阿尔（市长）治民有顺从民愿之情；两者相持，是以君与民交相维系，迭胜迭衰，而立国千余年终以不弊，人才学问相乘以起，而皆有以自效，此其立国之本末也。”[49]曾纪泽在其出使日记对于西方国家“政教之有绪，富强之有本，艳羡之极”[50]。黄遵宪到了日本后撰写了一本《日本国志》，“今所撰录，皆详今略古，详近略远，凡牵涉西法，尤加详备，斯实用也”，希望中国向日本学习。他后来考察美英政治制度，认为英国君主立宪政体最适宜中国。[51]崔国因在任驻外大使时，于1883年向光绪帝上书，提出开设议院的要求，认为：自强之道，关键在开议院，“议院设，而后人才辈出，增兵增饷之制可以次第举行也”，“设议院者，所以因势利导，而为自强之关键也”。[52]薛福成在其出使日记中叙述了各国的社会政治、法律制度，尤其是西方的议会民主制度：“议院者，所以通君民之情绪者也。凡议政事，以协民心为本。大约下议院之权与上议院之权相维制”[53]，主张在中国实行君主立宪政体。黄庆澄在《东游日记》中介绍日本的政教、制度，并说他预感世界正面临一个新时代，并预言中国亦将会出现一个新的历史纪元。李筱圃在《日本纪游》中则要求清政府效法日本，“取泰西格致之学，兵家之学及彼国一切政治之足以矫吾辈者，及早而毅然行之”[54]。这些对西方的介绍，促进了中国人对西方的了解，促进了包括责任内阁制思想的西方宪政文化在中国的传播。
第二阶段：甲午战争后到预备立宪前的深入阶段。
从19世纪60年代开始的洋务运动因甲午战争的失败而宣告破产，有识之士开始认识到在西方坚炮利船的背后，是良好的政治制度保障，中国要想强大，必须实行制度变革，学习西方的政治制度。此后，作为西方宪政文化主要内容的责任内阁制度和思想在中国的传播进入了一个新阶段。
以康有为、梁启超为代表的维新派在中国呼吁变法维新，首次系统提出了政治层面的改革，要求“立宪法、开国会”，施行责任内阁体制，主张君主立宪式的三权分立体制，康有为上奏折云：“国会者，君与民公议一国之政法也。盖三权鼎立之说出，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之立定宪法，同受治焉。人主尊为神圣，不受责任，而政府代之”，若皇帝能“立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之，行三权鼎立之制，则中国之治理，可计日待也”；[55]“立宪法以同受其治，有国会以会合其议，有司法以保护其民，有责任内阁体制以推行其政”。[56]这是近代中国立宪运动的开端。维新派拥戴年轻的光绪帝发动戊戌变法，在政治、经济、军事、文教等方面都采取了一系列新举措。戊戌变法因顽固派的镇压而失败，但中国对民主制度的追求并没有因此而停止。
第三阶段：预备立宪期间的实践阶段。
庚子之役后，清政府被迫接过维新派的改革、变法旗号。1901年清政府宣布实行“新政”，中国的立宪事业最终发轫。从宣布“新政”到“责任内阁”的成立，中国的立宪事业取得了较大的成就。这时期，革命派和立宪派、保皇派关于中国如何立宪、是君主立宪还是共和立宪展开的大辩论，促进了内阁制思想在中国的传播。
就在清政府诏令全国“预备立宪”“仿行宪政”后，谈论“内阁”和“责任内阁”蔚为风气，大有“山雨欲来风满楼”之势。一时间，朝野上下、体制内外各类人等，特别是内外大臣、督抚、外交使节、士绅等纷纷上奏清政府，或在报刊发表文章，请求仿行宪政。这些奏章、文章或言论对责任内阁制进行了较为全面的介绍，促进了内阁制思想在中国的传播。
清政府宣布预备立宪后，孟杨即发表《论内阁制度》一文，强调内阁在立宪中的地位，认为立宪国家之通则是“政府而外，有独立之监督机关，依据国法而议政府之行动，举凡关于运转国政之种种特权，皆得而有之”。该文认为，议会制度与政党内阁制度相为表里，议院与内阁为立宪政体之重要机关，要实行立宪，则此二机关不得不预为计划。还认为，责任内阁乃“立宪政体之内阁”，“吾国今日之内阁，虽名同而实不同，即议院之设立，亦非一朝一日所能告厥成功也”。[57]各省督抚在合词请设内阁国会奏稿中强调内阁在宪政中的地位，指出“内阁、国会为宪政根本”。国会请愿代表孙洪伊等在上资政院书中说：“有责任内阁谓之宪政，无责任内阁谓之非宪政；有国会则有责任内阁，无国会则无责任内阁。责任内阁者，宪政之本也；国会者又其本之本也。本之不立，则末将安所丽？”[58]在新内阁官制发表之后，也有人认为“责任内阁为立宪政体必不可少之机关”[59]。在两广总督、云贵总督奏请设立责任内阁后，一位署名“长兴”的作者发表感言，认为责任内阁是“今日救时之先务，立宪国必不可缺之良制”。[60]这些文章或言论都指明或强调了责任内阁作为宪政之本的地位。
而更多的人对责任内阁的含义及其内容进行了解释。
御史赵炳麟在奏折中认为：“组织责任内阁，宜确定责任内阁制度”，要确定责任内阁制度，则议院与内阁应同时成立，“惟监督机关必须设立”，“以议院司监督内阁负责任”。因为：“立宪国之贵有政府者，贵其有责任制也。欲责任制度之确立必有司督责之柄者”，这样的政府“曰责任内阁，亦曰正统内阁”。赵氏强调责任内阁要负责任，必有监督机关，“非先设各种监督机关，责任制度断不完全，甚非所以预备立宪之义”。[61]这种对内阁制之认识，应该说是较为深入的。在会议政务处电奏议复中以“政府违法，议院得以弹劾之，议院举止失当，政府亦得以君命解散之，自不得有所偏重”[62]而回应之。
在预备立宪高潮期间，吉林巡抚陈昭常上折奏请设立责任内阁：“官制中之责任内阁，辅弼君上，代负责任……为全国政治之最高机关。”认为内阁分为政党内阁和帝国内阁。“所谓政党内阁者，即其内阁阁员对于议会而负责任，组织内阁，必用议会多数之党。……所谓帝国内阁者，即其内阁阁员对于皇帝而负责任，组织内阁之权操之君主”；他还认为“设立责任内阁，将全国之政务，一一区分而条理之。……握诸中央者，中央政府负其责，其委诸地方官吏及自治团体者，由官吏及团体负其责。责任既极分明，机关自可效用矣”[63]。这种将中央、地方责任分清的观点，其实是未真正理解责任内阁的含义，将政体问题与国家结构问题混淆起来。
云贵总督李经羲在奏请设责任内阁折中，对“责任内阁”的含义是这样理解的：“查各国内阁制度，凡各部之行政长官，皆为内阁之国务大臣，国家政事每年由阁臣先期规划，若者宜因，若者宜革，若者宜全力经营，若者宜先立基础，一一参酌国势，权量财力，担任厉害，熟计通筹，预为宣示，宣示以后，即须按图循辙，计日程功，若或中止变更，凡属阁臣，均受其咎。责任内阁之名，取义即由此。”希望皇上“亲简大臣，组织责任内阁，使各部尚书同为内阁之大臣，即以新设之内阁为全国行政之总汇，并责成其逐年将应行事件通盘筹虑，量出入之岁额，准各省之事情，分别办法，预定方针，昭示天下，若执行不善，各主管衙门，固属咎有专归，若主义背驰，则全阁大臣则皆当全负其责。庶几政策统一，责任分明，一切无所隔阂，内不至畛域之政见，为抵触之吹求，外不至违乎本省之所宜，耗精力于应付，进行有序，纲领不纷，监督机关，立于对待之地位，亦得因时成立，宪政完全或可期望。”[64]这种理解可以说是对责任内阁的一种误解，因为，“责任”在于对哪个国家机关负责的问题，而不是对某个具体事物负责任的问题。
各省督抚在合词请设内阁国会奏稿中说：“内阁既设，君主仅拥虚名，岂知不负责任，实由神圣不可侵犯之义而生？至大权之载诸宪法者，立法、行政、司法悉归总览。不过，无内阁，则职务分之臣下，而担负仍在朝廷；有内阁，则统治属诸一人，而功过必归枢府。”[65]这种对内阁及其责任的理解还是局限于君主专制语境下的认识，与宪政语境下的内阁含义相距甚远。
1911年6月15日，内阁总理大臣发表演说，阐述“阁制要旨，在定政治之方针，保持行政之统一，是虽总理大臣之专责”，但同时他说“辅弼朝廷，赞襄大政，同心协力，以图进行，则国务大臣共此责也”[66]。这是从君主立宪制下内阁制的角度谈内阁及其大臣对君主应负的责任。
御史陈善同在奏章内对“责任”的理解较为片面，他说：“行政之责任，宜大小臣工共同担负也。立宪国制度，各部行政大臣，同负国务责任，与内阁总理大臣直接办事，副大臣则专理本部主管事宜，其余局长各官皆有专办之事，自大臣以至判任官，均明定分任规则。事虽有大小之殊，其为各负责任则一，无推诿牵率之病，有群擎之功，法至善也。”“立宪制精神，在划分立法、行政、司法三者，使各立于对待之地，可以互相维持而不可互相搀越。”[67]这种对“责任”之理解极其狭隘，并非出于立宪、宪政语境下之理解，只为各负其责之义，与责任内阁制之对君主或议会所负之“责任”相去甚远。
皇族内阁名单发表后，谘议局联合会发表请愿书，其中说：君上神圣不可侵犯，因为“有大臣代负责任”，“立宪国之君主，以不负责任不可侵犯为原则”，[68]谘议局联合会认为：君主立宪国之唯一原则为“君主不负责任，皇族不掌政权”，现在中国改设内阁，为实行宪政之特设机关；“内阁责任缘署名而生，署名则责在大臣”[69]。皇族内阁不符合《钦定宪法大纲》之精义，也不符合君主立宪制宗旨，应建立完全内阁以求政治之改良。国会请愿代表孙洪伊等在上资政院书中说：“立宪之真精神，首在有统一行政之机关，凡百设施悉负责任而无或诿过于君上，所谓责任内阁者是也。责任内阁何以名？以其对于国会负责任而名之也。”“夫筹备（立宪）何以能有效？必自行政官各负责任始。行政官何以能负责任？必自有国会以为监督机关始。是故，他事皆可后，而惟国会宜最先，他事皆可缓，而惟国会宜最急。”[70]这里对责任内阁的理解应该说是符合责任内阁制之精义的，涉及对君主或议会负责的问题，也涉及了国会监督的问题。但其核心问题还是在于维护“君主神圣不可侵犯”之地位，因为皇族内阁之设立，如依责任内阁制之精义，可以推倒更迭，不利于维护皇族之尊严，也不利于维护君主之尊严，所以应另简大臣，[71]建立“君主不负责任，皇族不掌政权”之完全责任内阁。[72]
在两广总督、云贵总督奏请设立责任内阁后，一位署名“长兴”者赞赏设立责任内阁“诚可谓深通治本之至言”，并解释道：“责任内阁云者，职在辅弼君主，副署诏敕，执行国务，对于国民而负责任之谓也”；在君主立宪国家，宪法明文规定“君主神圣不可侵犯”，“然君主者，固非徒拥虚器，实揽统治之大权，而为一国权力之源泉者也”，若“据最高之机关，行无责之政治……虽有立法机关势必等于虚设。……若是，非国家之福也”，“既负责任，则一切举措，必当有他种之权力，以监督其旁。……夫使至尊之元首，受一国之责望，当一国之指斥，已亵君主之威严，而违反神圣不可侵犯之大宪矣，况所贵乎监督者？谓能使被监督之执政者，必尽其责也。执政者不尽其责，必不许复尸其位”。所以君主不可亲负责任。“君主既不可亲负责任，而执行政务，又必不可无负责任之人也。则莫如移其责任于国务大臣，而君主超然于国务大臣之上。是故，立宪之国，君主苟有国务之上行为，为非得国务大臣之参与，不能生国法上之效力。一切敕诏虽出君主之亲裁，必须大臣之副署，君主举动，苟有牴戾宪法，而足以病国蠹民者，大臣可拒不署名，虽君主不能强势奉诏。朝廷苟有过举，举国人民皆得纠斥大臣弼辅无状，而大臣必不能借口于君主之命令以自逃其责。责任明确，此政务所以克修也。”那么，国务大臣如何负责？该文说：立宪国之国务大臣，一方面作为各部长官，专施行政，竭力于其主任之事；另一方面作为阁员，执行国务，必总筹全国之政务，审其先后缓急，全局之筹划井然，循序进行，对于重要问题，必开内阁全体会议讨论，以定大政方针，然后执行，并必通力合作。“苟有失败，则阁员连带以负责任”。作为“今日救时之先务，立宪国必不可缺之良制”的责任内阁，其责任为何？文中说：“立宪国之内阁，监督之权专在国会，对于国民而负责任者也。”其责任包括“法律上之责任”和“政治上之责任”。从法律责任上讲，国务大臣作为最高之机关，有其特殊地位，任免之权操之君主，故有其特殊之责任，其特殊之责任则曰“宪法上之责任”。“夫大臣副署诏敕，执行国务，其职至高，其权至重，苟有过举，误国殃民，国法之中，势不得不明定纠正之法律以为之坊。是以各国宪法无不以弹劾执政之权委之议会。然议会弹劾之，即由议会科断之……议会挟莫大之势力，执政有失，则以不信任之决议，即可奏请罢免。”至于政治上之责任，即“执政者非必有违反宪文抵触法律之失德也，但使其主持之政策，迂远不应于时势，施行之政略，缓急或失其权衡，措置不惬于舆情，议会得起而质诘，执政者既当其冲，不能不负辩答之义务也。辩答不足以自解，其政策为众论所不容，议会遂得为预算之拒绝、罢免之奏请，则执政者必不能久尸其位，盖不待法律之制裁，而执政已不能逃其责矣”。政治上之责任，“惟议院政治之国，其发达乃可完全”，在议院政治之国，即意味着“一内阁之更迭也”，“内阁苟失议会之信任，则其位必不可保，君主袒护大臣，虽可解散议会，诉之舆论，然议院改选而后，其不信任内阁如故，则政府无所逃责，不能不全体辞职，而别求议会信任之人。君主虽有任免大臣之大权，实不能不视议会之从违以为进退”。这种情况“在议院政治之国，则已成事实之习惯矣。若是者，谓之议院内阁制度”。文中还说，若“议院之能进退执政也，必其国之宪政完善，议院之权力至大，而政治之习惯，又足张其事，而为之援，然后其力乃足及此，是非新进之立宪国所能遽望”，可惜的是“我国今日不能采用议院内阁制度”，只能采用非议院内阁，即君主立宪制下的内阁，即便如此“亦必当先有监督机关，以与执行机关相对峙，使政府严惮，然后其责任乃完”。该文还涉及了内阁与议会的关系，认为“议院与内阁相辅为用也，犹车之有轮，鸟之有翼”，[73]这是没有什么问题的。
此阶段，不得不提梁启超对内阁制的介绍。梁启超作为一个思想界的巨子、立宪派的领袖，在戊戌变法后即主张君主立宪。1901年，他在《清议报》上发表《立宪法议》，主张君主立宪。1903年10月，梁启超撰写《新大陆游记》，期望中国像英国那样通过君主立宪，逐步过渡到民主宪政，实现民主共和制度。1906年6月，梁撰写《东西各国宪政之比较》，希望中国实行两院制、司法独立、行责任内阁制、地方自治、制定宪法。1907年10月17日，梁建立政闻社，创办《政论》，期望推动清廷实行君主立宪，速开国会，建设责任政府。1910年3月，梁启超发表《论请愿国会当与请愿政府并行》，要求召开国会，建立责任政府。1910年，梁启超发表《责任内阁制将来》，预测“宣统三年春，必建责任内阁”，“然而举国人属望于新内阁者甚希，盖共知其无可望也”，并认为：“责任内阁与议会相依为命”，“今虽有内阁而无国会……则内阁果对于谁而负责任乎？”[74]到清末预备立宪的晚期，梁启超以“沧江”的笔名，在1911年第4期《国风报》上发表《责任内阁释义》[75]一文，接着又相继发表《内阁果对于谁而负责任乎？》《内阁果对于君主负责任呼？》[76]《内阁是否代君主负责任》[77]《责任内阁与政治家》[78]等系列文章，阐述自己对责任内阁制的认识。梁氏在清末责任内阁“殆将略具”之时，为让更多国人了解“责任内阁”，专撰《责任内阁释义》一文。[79]在《内阁果对于谁而负责任乎？》中，梁启超对清末官制改革表示失望，认为：“国务大臣对君主负责”的言论“其陋固不值一笑”，而国务大臣应对议院负责的说法“其不完亦正相等”，而是“对于国家负责任而已”。[80]这是梁启超与一般责任内阁制理论所不同之处。在《内阁是否代君主负责任？》中回答了内阁是否应该代君主负责任的问题。他说：“立宪国之法理，则使君主无责任一语，成颠扑不破之事实”，“语其枢窾，则亦曰以大臣副署为君主行为成立所必须之条件”，“故大臣责任，实其本身所固有，绝非由代君主而始发生也”，“代君主负责，犹且乖于法理”，也不是对于君主负责任。[81]梁启超的这种观点，实在是维护君主神圣不可侵犯的地位。在《责任内阁与政治家》中论述了责任内阁与政治家的关系，他说责任内阁就是“举全国之政治而负起责任也。惟政治家能负政治之责。故必有政治家，然后责任内阁得立”。但梁氏还提出了作为政治家应该具备的条件：一是凡政治家应有计划并以国家计划为前提；二是政治家应建立有系统之政策并坚持实行。他希望“使他日责任内阁成立之时，得有此等人以尸其位，则吾国民犹可以食责任内阁之赐”[82]。此系列文章体现了作者对责任内阁有较深的认识和研究，代表了清末以来对责任内阁制认识的水平。
总的看来，以上对内阁之介绍或宣传是较为肤浅的，只涉及内阁之地位、含义及责任。比如，关于内阁责任，不是从与议会的关系的角度去理解，而只是讲其本身的职责，这与责任内阁之“责任”相距甚远。还有，对于内阁制之核心制度没有认识或甚为肤浅之皮毛，如内阁与议会之关系特别是信任投票权、解散权，内阁制度如何运转，内阁制度与政党的关系如何等，都尚未提及或语焉不详。这表明责任内阁制之精义并未被理解。一方面这与当时的时代背景相关，人们来不及去认真地思考这些问题；另一方面因客观条件所限，人们没有对这种制度进行全面地研究。再一个更深层的原因，是人们不想或不愿意去触动中国的最根本的政治制度。这种局面到辛亥革命之后则发生了较大的改变。但不管怎么样，这样的认识或宣传对于清政府的宪政改革还是有促进作用的，迫使清政府下令提前成立责任内阁与国会，至少营造了外部的舆论环境。
从以上三个阶段的阐述来看，责任内阁制思想的传入，经历了由浅入深的过程，这个过程与西学东渐的过程一致，也与中国现代化的历程一致。戊戌以前的“先进的中国人”对西方的宪法及民主政治的认识是肤浅的，有人称之为“误读”，在“中学为体，西学为用”的指导思想下考虑如何利用“西技”。戊戌变法时期，维新派对西方的宪法制度有了较为深入的了解，已经对权力的分立有了正确的认识。而到了“仿行宪政”的实践期，对内阁制的认识，已涉及责任问题、副署问题、监督问题、政党问题，等等。尽管认识不全面，其认识是不断深入的。总的来讲，责任内阁制思想的传入促进了西方宪政文化在中国的传播，促进了内阁制在中国的实践。