二 内阁制的变迁
英国的责任内阁制形成后，对其他国家的政治制度产生了很大的影响，成为许多国家模仿的范例。日本、法国、意大利、德国、希腊、西班牙、荷兰、卢森堡、比利时、瑞典、挪威、泰国、印度等国都曾采用内阁制。这里，拙著只简要介绍法国、德国和日本的内阁制度。
（一）法国的内阁制度
（1）法国内阁制的形成与演变
法国内阁制的形成曾受到英、美资产阶级革命的影响。英国的君主立宪制、权利法案、洛克等人的政治学说，美国的《独立宣言》、1787年宪法及各州的权利宣言和宪法，在法国产生了广泛影响。[36]法国既借鉴了英美的经验，总结了它们的不足，又结合法国革命自己的实践，作为“民主与宪政的试验场”[37]，最终形成了法国的共和政体。但法国的共和政体经历一个从议会制共和政体到半议会制和半总统制共和政体的演变过程。
法国大革命期间并没有形成严格的责任内阁制。1789年的《人权宣言》确立了“天赋人权”“主权在民”“三权分立”的宪法原则，奠定了法国责任内阁制的基础。1791年宪法规定，政府实行君主制，行政权委托给国王，王国政府由6名大臣组成，未设总理之职；大臣由国王任免，不对议会负责而对国王负责，国王的任何命令均须一位大臣副署，大臣应对其违反因家安全和宪法的一切罪行负责，而且大臣不得兼任议员。该宪法所建立的体制并非典型的责任内阁制，因为它保留了拥有行政权和否决权的国王。雅各宾专政时期，按1793年宪法规定，由立法议会选出24人组成执行会议，负责指导并监督全部行政事务，执行立法议会的法律和法令。这是一种议会政府，执行会议不能对议会采取任何行动，没有法律创议权，不能否决法律，也不能解散议会，由议会掌握一切权力。督政府时期，1795年宪法规定，行政权委托给督政府行使，政府与议会之间实行严格分权，督政官不出席、不召集两院会议，也不能解散议会。议会不能对督政官提出质询，只能对违法、犯罪的督政官提出控告。拿破仑统治时期，1799年宪法规定，政府委托3名执政，实际行政权集中于第一执政拿破仑·波拿巴之手，由他任免各部长，各部长负责执行法律并对第一执政负责。议会对政府无能为力，元老院起一种象征性的监督作用。波旁王朝复辟时期，议会内阁制开始引入法国，行政权专属于国王，国王从议员中选任内阁成员，设内阁总理，阁员有权出席议会并发言，国王可以解散众议院。但与英国不同的是，宪法规定行政权专属于国王，国王从贵族院和众议院议员中选任内阁成员组织内阁，且内阁成员对国王负责，对议会只承担刑事责任；国王不是统而不治的虚君，而是大权在握，国王可以罢免内阁总理，组织亲国王内阁；宪法也没有规定内阁应同众议院多数意见保持一致。因此，复辟时期的内阁制还不是真正的责任内阁制，只是向议会内阁制迈出了一步。七月王朝时期的内阁制更接近于英国的内阁制，王权进一步受到限制，国王任命内阁成员须取得众议院多数同意，内阁对议会负责，议会对政府进行监督，众议院可上书国王、讨论预算、向政府提出质询等。七月王朝时期的内阁制是一种二元内阁制，它既对国王负责，又向议会承担责任。第二共和国时期，1848年宪法规定，内阁成员由总统任免，可从议员中选任部长，部长可出席议会并发言，一切行政大权操于总统之手。由于存在两个平等而对立的权力：总统既不能批准法律，也不能解散议会；议会不能选举总统，也不能罢免总统，有人认为法国内阁既可称为总统制内阁，又可称为议会制内阁。第二帝国时期，拿破仑三世恢复第一帝国的中央集权的军事独裁体制，内阁成员由皇帝任免、对皇帝负责，且不得担任立法议会议员；议会对政府无监督之权，皇帝可以解散立法议会。1870年1月，占议会多数席位的政党被允许组织内阁。
第三共和国时期，责任内阁制最终确立。1875年，国民会议《法兰西第三共和国宪法》，又称“1875年宪法”。该宪法规定：总统的权力必须经过内阁行使，总统命令须由各部部长一人副署；各部部长对两院负连带责任。该宪法颁布后，法国逐步形成典型的责任内阁制的议会共和体制。其基本特征有：一是由总统任命内阁总理及根据总理提议任命其他阁员，宪法规定由总统任命全体文武官员；二是内阁对议会负责；三是各部部长对总统的行政行为负责，总统的一切命令均须由一名部长副署，并对其所副署的行政行为的合法性负责；四是内阁各部长可出席议会两院会议并可发言。此外，还有其他一些特点，如：内阁必须得到下院多数信任的原则；内阁的其他成员由总理提名、总统任命；内阁成员不得兼任议员等。
1946年宪法受1875年宪法的影响，仍然规定了责任内阁制，议会与内阁相互制约，但议会处于绝对优势而政府处于劣势，议会的单方倒阁权破坏了行政权与立法权的制衡，这种片面内阁制导致第四共和国危机重重。加上国内党派林立、矛盾重重，内阁更迭更加频繁。自法国第四共和国成立至1958年6月，内阁更迭26次，平均任期为6个月，最长的一届内阁为15个月，最短的仅有两天。[38]1958年，戴高乐建立第五共和国，颁布了“法兰西第五共和国宪法”，其政体转变成一种带有内阁制特色的总统制政体，或半总统制半议会制，戴高乐称之为“既是议会制的又是总统制的”[39]。该宪法扩大和加强了总统的权力，使其遍及立法、行政、司法、军事各个领域；缩减了议会的权力，议会不能滥用倒阁权，国民会议的质询权、不信任权受到了限制，总统可以不经总理的副署解散国民会议，政府和总理的地位有了较大改善。随着1958年宪法确立以总统为核心的新宪政体制，传统责任内阁下议会与政府的制衡关系转变为总统与总理领导的政府之间的制衡，使法国的责任内阁制与英国不同，并非完全的责任内阁制。
（2）法国内阁制度的主要内容与特点
法国的内阁是一个集体机构，由总理和内阁部长组成，总理是政府首脑。第三、第四共和国时期，行政权掌握在内阁手中。第五共和国时期，总统的权力大大加强，总理的权力明显削弱。法国内阁职权的大小，因不同的历史时期而有不同。在自由资本主义时期，内阁权力较小，进入垄断资本主义时期以后，内阁的权力逐渐扩大。在第三、第四共和国时期，实际权力掌握在内阁手中，到了第五共和国时期，内阁的权力与地位呈现下降趋势。总统和内阁的权力在许多重大问题上是分不清的。戴高乐曾说：“选举总统的人民已经把国家不可分割的权力完全赋予总统，除总统授予并维护的权力以外，不存在任何其他的权力。包括内阁的权力、民政的权力、军事的权力和司法的权力，而且总统有权调整安排由他本人处理的最高级范围的事务和交给别人的事务。”[40]
法国内阁制度的主要内容与特点，体现在内阁同议会、总统、政党的关系上。
第一，在内阁同议会的关系上，一是议会对政府进行监督，二是政府要对议会负责。议会可对政府提出不信任案，行使倒阁权而推翻政府；而内阁如得不到议会多数的信任，总理也可行使解散权，请总统解散下议院。
第二，就内阁与国家元首的关系即行政权的分属问题而论，当国家元首大权在握、又统又治时，内阁往往从属于国家元首，成为“听差内阁”或元首的“个人内阁”；当内阁总理与总统发生冲突时，总理要么服从总统，要么辞职。当国家元首处于统而不治的“虚位元首”时，行政权掌握在内阁手中，内阁总理是真正的决策人，总理对总统具有制约性，总统的命令需要总理副署，否则不能生效。实际上，总理既要和总统保持比较好的合作关系，还要对议会负责。在权力的实际运作中，总理“在煤堆干活”，出事背黑锅，总统则居高临下，谁也动不得。
第三，从内阁同政党的关系即构成议会多数的各政党如何分配内阁职位的问题来看，由于实行多党制，法国的执政党经常由几个党联合组成政党联盟，组成多党联合内阁。构成议会多数的政党联盟，经常为内阁职位的分配发生激烈争夺。这导致法国的多党联合内阁具有明显的不稳定性的特点。
（二）德国的内阁制度
德国是欧洲建立民族国家较晚的国家，直到19世纪下半叶的时候，德国境内尚存在300多个邦国、几十个自由城市和1500多块帝国骑士领地。从1864年到1871年，普鲁士先后击败丹麦、奥地利、法国，才建立了统一的德意志民族国家。统一之后不久，1871年4月，颁布《德意志帝国宪法》，这部宪法以1850年普鲁士宪法为蓝本，确立了立宪君主制。根据这部宪法，行政权直接控制在皇帝和帝国宰相手中，议会完全处于从属的地位，不仅不享有对行政机关的监督权，立法权也要受到皇帝的极大制约。立法权不完整的议会，不对议会负责的强大政府是该宪法的突出特征，责任内阁思想自然无从产生，德国成为一个典型的专制主义的法制国家。[41]德国统一后的三四十年间，经济迅速发展，一跃而成为欧洲强国，并向外扩张，导致发动第一次世界大战，战争的失败导致专制统治全面崩溃。帝制崩溃后，德国于1919年制定了《德意志共和国宪法》，即《魏玛宪法》。该宪法宣告了君主专制政体在德国的终结，确立了具有责任内阁制特征的政治体制。它规定国家管理实行共和制度，联邦议会（由联邦国会和联邦参政会组成）是立法机关，行政权由联邦总统和政府行使，联邦政府对国会负责，如果国会对政府成员不信任，不论何人即应辞职，政府有权提出法案、颁布行政法规，总统的命令由总理和相关部长副署后才能生效。但该宪法赋予总统极大的权力（包括强制执行权和独裁权）的规定，为法西斯独裁政权提供了合法依据。
第二次世界大战结束后，德国在战胜国的主导下，实现了民主化改革，于1949年颁布了现行的《德意志联邦共和国基本法》，这部基本法确立了完全的责任内阁制，德国成为民主共和政体下责任内阁制的典型国家。该宪法坚持行政一元主义，它规定总统为礼仪性的国家元首，总统经由联邦大会选举产生；总理经总统提名由联邦议院选举产生，一般由联邦议院中多数党领袖担任，总理组织责任内阁对联邦议院负责，并可提请总统解散联邦议院；联邦议院拥有倒阁权，但联邦议院的倒阁权不同于英国的倒阁权，而是一种“建设性不信任投票权”，即“联邦议院只能以大多数议员选出继任者并请求联邦总统将联邦总理免职来表示对联邦总理的不信任”。这即是说，在现行德国宪法之下，行政权由总统为核心转向总理为核心，议会与内阁的关系从《魏玛宪法》下的议会优势转向了两者之间的平衡。至此，第二次世界大战后的德国成为当今世界上典型的责任内阁制的民主共和国家。
（三）日本的内阁制度
日本是一个典型的后发外源型宪政国家。早在1890年生效的《大日本帝国宪法》即《明治宪法》，确立了天皇主权的立宪君主制，同时规定了国务大臣辅弼天皇，承担其责任，内阁从属于天皇，对天皇负责而不对议会负责。但在天皇制下，“天皇统帅陆海军”，天皇的统帅权从一般国务中独立出来，这使日本形成了军部独立于内阁之外行使军权的“二重内阁”。这使明治宪法下的内阁与责任内阁制完全不相符。
日本现行的内阁制政体，是在第二次世界大战之后在美国的控制下，在“民主化”的过程中逐步建立起来的。它以英国的内阁制度为蓝本，折中英美模式的议会制度，在不改变资产阶级专政的国体前提下，对于政体做了一定的调整，对国家政权的组织形式做了一定的改变。它采取欧美国家普遍实行的“三权分立”原则，实行“国民主权”的英国式责任内阁制，以防止国家权力像战前和战时那样独裁化，来维护资产阶级的统治。
根据战后日本宪法，立法权、行政权、司法权分别由国会、内阁、法院行使，三者之间互相制约。国会是日本的最高权力机关和立法机关，它由参、众两院组成，其议员由国民普选产生。内阁是国家最高行政机关，行使行政权。但内阁必须得到众议院的信任才能成立和继续执政；内阁总理大臣一般为议会中多数党的领袖；由其任命国务大臣；内阁总理大臣以及大多数国务大臣来自于国会议员。日本宪法建立了内阁对议会的连带责任制，即内阁行使行政权必须对国会负责。如果众议院通过了对内阁的不信任案，要么内阁总辞职，要么解散众议院，重新举行大选，交由国民在大选中新选的议员重新决定对内阁的态度，如新选出的众议院仍对内阁不信任，内阁必须总辞职。这是内阁和众议院间的相互制衡。战后日本宪法的这些规定，显然不同于战前明治宪法，有利于防止专制独裁，这无疑是个进步。
在多党制前提下，长期实行一党执政，是日本内阁制的特色。由于执政党长期在议会两院中占据多数议席，执政党的领袖当然地出任内阁总理。在这种情况下，内阁制的政党之争，就变成了党内派系之争，各大派系通过党内竞争争夺党魁地位。于此，日本内阁制除了具有一般特点以外，还具有以下特征：第一，内阁频繁换届。日本仅在1972—1986年，内阁总共更迭了15次，任期超过一年的只有5次。日本众议院解散，意味着内阁总辞职，只有在重新进行议会选举之后，才能重新组建内阁。第二，内阁成员的座次，基本上反映了党内派系实力。日本自民党内部，有主流派、反主流派和非主流派三大派系，内阁换届、内阁成员的重新部署，实际上是这三大派系人事的重新编排和组合。第三，内阁成员的构成基本上是一党内阁。由于自民党长期一党执政，内阁中的职位，基本上在党内各派系之间进行分配。在日本，没有一个政党能够从根本上对自民党进行制约。另外，日本内阁是典型的政党内阁。“首相应为国会议员，而且由国会两院选举。这个选任首相的方式，必然使内阁成为政党内阁。”首相选出后，他有选择阁员、国务大臣的完全自由，自然不会选择与自己政见不同的人入阁。[42]
以上四国，各国因国情、历史、文化和法律传统不同，所实行的责任内阁制各有不同。英、日实行的是君主立宪制下的责任内阁制，而法、德实行的是民主共和制下的责任内阁制。但也有相同之处，那就是内阁由议会产生并对议会负责，受其监督；内阁总理由议会中的多数党领袖担任；内阁与议会联系的纽带是政党和选民；双方通过解散权和同意权来实现制约与监督。这些内容虽因各国国情不同而表现不同，但都体现了主权在民、有限政府及权力的制约与平衡的理念。