二 封建社会后期的内阁
自秦开始的宰相制度，至明为之一变。明初，仍沿袭元朝旧制，设中书省，统领全国一切行政事务；设都督府，管理军事；设御史台，执掌监察。这时的宰相，位高权重，既有权参与国家重要事情的决策，还有权发号施令，直接指挥吏、户、礼、兵、刑、工六部以及其他部门的工作。这在朱元璋看来，是政权统治成败的祸患。为限制相权，洪武十年（1377年），太祖下令：“天下臣民凡言事者实封直达朕前。”[8]洪武十三年（1380年），朱元璋借口左丞相胡惟庸谋反，诛杀胡党及功臣15000余人，并以此为理由，最终趁机裁撤中书省，“析中书省之政归六部”，而六部作为分任朝政的最高一级行政长官，直接向皇帝负责，从而废除了秦汉以来的宰相制度。将丞相的权力收归皇帝，使皇权和相权合二为一，实际上等于兼任宰相，“帝方自操威柄，学士鲜所参决”，把君主独断专行扩大到了顶峰，形成了权力高度集中的中央行政管理体制。洪武二十八年（1395年）还诏谕群臣：“以后嗣君，其毋得议置丞相，臣下有奏请设立者，论以极刑。”[9]此举使朱元璋皇权独裁，也导致他“务丛脞于一身”，一切政务都由皇帝亲自处理，一切大权都由皇帝掌握，不必担心大权旁落。随着权力空前的集中，一切政务都由皇帝亲理是很难办到的，遂有内阁的设立。“虽避相名，而世不能不以相目之焉。”[10]先是于洪武十三年（1380年）设置“四辅官”以备顾问，后来借鉴唐宋制度，于洪武十五年（1382年）设置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁、文华殿诸大学士参政议政，作为顾问。明代的内阁大学士可谓是借鉴了宋代殿阁大学士之名、唐代翰林学士之实而组建的皇帝的秘书处，协助皇帝处理大量公文奏章。从制度上看，内阁并非位于六部之上，但到后来内阁大学士却是事实上的宰相。明洪武十五年（1382年）设殿阁大学士，到明成祖时改称“内阁大学士”，“以其授餐大内，常侍天子殿阁之下，避宰相之名，又名内阁”，自此以后，内阁之名正式形成，作为中国封建君主制度高度发展产物的内阁制度便产生了。明太祖时内阁大学士当值内廷，品秩较低，只有正五品，远在尚书、侍郎之下，只是皇帝的秘书，“侍左右，备顾问而已”[11]，内阁也不过是皇帝的办公厅或秘书处。明成祖朱棣夺得皇位之后，于永乐元年（1403年）正式设置内阁，作为中央行政机构，参与机务，逐渐形成独具一格的内阁制度。明仁宗朱高炽继位后，以杨士奇等东宫旧臣于本职外兼有阁职，并晋升杨士奇为礼部侍郎，赏少保，身兼华盖殿大学士；以杨荣为太常卿，赏太子少傅，兼谨身殿大学士。自此以后，内阁之地位、职权逐渐加重，“俨然汉、唐宰辅”[12]。随着内阁职权的加重，机构扩大，执掌军国机务，势必要设主持者，以代皇帝之劳，遂有首辅之名。明正统年间，内阁大学士处理朝廷大政，由阁臣代拟诏令旨意，内阁已成为明代全国行政中枢机构。到了明嘉靖年间，将华盖殿改为中极殿，谨身殿改为建极殿，且内阁“朝位班次，俱列六部之上”[13]，内阁权力重于六部，阁臣被尊为“辅相元老”，后内阁经管的事逐渐增多，置诰敕、制敕两房，皆设中书舍人，赐给诰命。至此，内阁之地位甚高，以至于内阁大学士无宰相之名，却有宰相之实，中国历史上的内阁制逐渐成熟起来。可是，明代中期以后，太监政治的发展使中国政治呈现出畸形状态。皇帝不见大臣，也不去内阁，万历皇帝朱翊钧在位48年就有24年不上朝，从宪宗朝到熹宗朝前后竟有160年没有召见大臣。[14]皇帝和阁臣之间只有依靠太监来接触联系。这样太监就可以上下其手，玩弄权术。这种畸形政治制约了传统内阁制度的发展。
明代的内阁作为封建王朝的中央办事机构，在皇帝决策中具有重要作用。它由开始时的只为“侍左右，备顾问”的皇帝的个人助手，逐渐发展到后来的统领全国的政务中心，一直沿袭到清代，说明了中国的封建社会末期的政权设置存在着这样一种需要，即集权政治。而且内阁作为明代中央集权机构中的一个重要组成部分，在维护封建专制统治过程中具有重要作用。
明朝灭亡以后，清承明制。清初完全承袭明朝的做法，设置内阁。在入主中原以后，仿明朝皇帝高度集权的体制，逐渐确立了皇帝至高无上的绝对权威。入关之初，在皇帝之下设“议政王大臣会议”，作为国家的重要决策机构。到康熙朝，逐渐消除议政王大臣会议对于国家大事的决定权，使之成为一个仅仅是“奉赐行谕”有名无实的机构；至乾隆后期，正式取消了这种由诸王、旗主议政的制度。
在清朝，皇帝之下由内阁和军机处共同作为国家权力中枢，这反映了清朝中央决策体制的特点。清朝的内阁源于入关前的“内三院”。清顺治十五年（1658年）7月，顺治帝仿照明制，对行政机构进行调整，将崇德年间设立的弘文、国史、秘书内三院改为内阁，借口“斟酌往制”，将二品内三院衙门降为五品内阁，并裁去不少官员，分立翰林院，以此削弱内三院的权限，进而加强皇权。内阁设满、汉大学士，分兼殿阁衔，规定大学士为正二品，其品级远比明代崇隆。康熙年间，满、汉大学士率用4员，雍正时多达6员。乾隆十三年（1748年），殿阁统一为三殿（保和殿、文华殿、武英殿）、三阁（文渊阁、东阁、体仁阁），大学士即以殿阁名冠之。大学士俗称“首揆”，其执掌为“佐天子，理机务，得不时召见”[15]。其下设协办大学士、学士、侍读学士、侍讲、中书等官。内阁的日常机构有：典籍厅、满本房、汉本房、批本处、票签处、诰敕房、稽察房、收发红本处等。按光绪《大清会典》卷二规定，内阁为正一品衙门，“位在六部之上”，“掌议天下之政”，是一个权力很大的机构，但实际上，只是为皇帝办理一些例行公务的枢密机构，其日常事务主要是拟定对题本的处理意见供皇帝裁决（即票拟）、起草诏令、议决政事、举办大典、组织官修史书和负责档案典籍的保管。实际上清朝的内阁职权远不如明朝内阁实权大，其职权如下：起草诏令、票拟批答、收发本章、撰拟徽号谥号、保管御宝、纂修实录史志诸书，等等。[16]可见清朝的内阁只不过是在皇帝的授意下办理一些具体日常事务，而军政大权则牢牢控制在皇帝本人手里。尽管如此，清朝的皇帝还时时提防着内阁专权。
清朝中央权力中枢机构，与明朝明显不同的是军机处[17]的设立。“中央政府的实权，最初在内阁，到了雍正时代完全转移于军机处。”[18]雍正七年（1729年），为了应对西北军事的需要，于乾清门外设立了“军机房”，雍正十年（1732年）改为“办理军机事务处”，即军机处。自雍正以后，军机处成为皇帝之下的重要权力中枢，大大地侵夺了内阁原有的权力。军机处是一个“有官无吏”的特殊衙门，地位显赫，但对国家重大政策实际上并无决策权。同明朝一样，清朝的军机处、内阁都只不过是皇帝的秘书和参谋机构，与明朝以前的中书省、宰相或政事堂是无法相比的。“自雍正以后，军机处设立，内阁实权渐为所夺，其所掌者，仅批答内外臣工之奏章，与承受军机处发出之上谕而公布之而已，实一国家老臣荣迁之地也。其官制之组织，则有大学士四人、协办大学士二人，及以下侍讲学士、侍读学士各若干人。军机处，为处理当时军务而设，原系临时特设机关，以分内阁之劳，寻以办事便捷，久未裁撤，遂攘内阁实权而尽掌之。其组织，且较内阁进于完密，颇具近代君主国家内阁之雏形矣。其官制，有军机大臣，有章京。其权限，有以下6项：（一）批答中外诸臣之章奏及草拟上谕。（二）备对于皇帝之谘询。（三）议决内治外交之处理、更革与施政必要诸事件。（四）重大讼狱之审理。（五）钦命文武官员之任免。（六）审议军事上诸重大事件。继军机处而兴者，则又有会议政务处焉。会议政务处者，庚子拳变以后，为总汇中外各大臣条陈新政之意见，审定其可否而特设之机关也。其组织之政务大臣，则凡大学士、军机大臣、各部尚书，皆兼任之。其属官，则有提调诸人员。其重要职权，则以下3项：（一）会议特旨谕办诸政务；（二）审议内外臣工之条陈；（三）审核取舍各衙门奏章而奏请施行。”[19]
关于清朝的内阁和军机处，李剑农指出有两点最宜注意：“一，无论内阁、军机处，都没有一个独高的首长，首长就是皇帝。二，无论内阁大学士，还是军机大臣，都没有向各部或各省督抚直接发命令的权。向各部或各省督抚直接发命令的只有皇帝。”[20]
鸦片战争以后，中外交涉日益频繁，“夷务日臻棘手”，在这种形势下，清政府于1861年3月，仿照军机处的办法，在北京设立总理各国事务衙门，作为应对和办理夷务的专门机构。在其存在的40年间（1901年改为外务部），它对中国社会各方面，尤其是政治制度的演变产生过极为重大的影响，实际上具有“临时内阁”的性质。[21]到清末官制改革时，它为责任内阁所取代。
综上所述可知，明清时期的内阁制是由君主总揽决策权、内阁大臣只是参与议政的一种行政制度，它既是对明代之前宰相制度的继承，又是君主集权主义加强背景下的新发展，它不可能向西方的君主立宪制度转变。这是与西方资产阶级的责任内阁完全无关的一种制度，虽形式上有类各国内阁，但对皇帝仅备顾问，对政府不担负责任，其职权略似西方国家的枢密院顾问。至于中央日常行政机构，虽设有吏、户、礼、兵、刑、工六部及有关寺、院等辅助机构，名为中央政府，但大多分离独立，各行其政，遇事矛盾，彼此推诿，且各部所掌不过“簿书期会”，所争者“不过意见参差”。由于缺少首脑机关，权力分散，政令不能统一，行政效能极差。总之，近代之前的内阁为赞襄皇帝、总揽庶政、表率百官的机构，国家大权为皇帝所掌握，内阁对于国家大政问题，虽可以奏议敷陈利弊、得失，参与决策，但取舍从违有待皇帝的最后裁夺。所以，这时的内阁只是协赞皇帝裁决政务的最高机关，自身并没有决策之权，最高决策权仍掌握在皇帝手中，不能与现代的责任内阁同日而语。[22]这是传统政治体制下内阁制度的本质之所在。这种服从于专制皇权的以一元集权主义为价值指向的内阁制是不可能转化为近代的责任内阁制度的，新的责任内阁制只能从外部移植或引进。