第一节 中国指令性管理体制及其转型的历史考察

一 中国计划经济时期的指令性管理[1]

（一）高度集中的计划经济体制是指令性管理的体制保障

中华人民共和国成立后，在接受苏联的援助和苏联专家指导的过程中，中国对经济建设逐渐采取计划管理的方式，中国经济的计划性不断增强。1952年11月，国家计划委员会成立，设立了16个工作部门，负责编制具体计划。1953年，中国第一个五年计划完成编制并开始组织实施。1954年2月，中共中央发布了《关于建立与充实各级计划机构的指示》，各级计划管理机构的成立为国家计划的上传下达和贯彻执行提供了组织保障。“一五”时期，对国营企业的总产值、主要产品产量、新种类产品试制、重要的经济技术定额、职工总数、平均工资、利润等，都由政府直接下达指令性生产指标。政府除了对生产环节的直接管理外，还对国营企业的财务实行严格管理。这些标志着中国确立了高度集中的计划经济体制。

在计划经济体制下，指令性管理最突出的方面是对物资的管制和产品价格的直接管理。中华人民共和国成立后，随着经济的逐渐恢复和大规模经济建设的需要，国家所能掌握的粮食与需要负担的城乡粮食供应量之间的缺口越来越大，不少地方由于粮食供给不足，甚至发生混乱，影响新中国的稳定。为了尽快解决这种粮食供求难以平衡的困境，除了对重要农产品实行统购统销外，国家还对重要生产资料在全国范围内实行统一平衡分配，并按不同生产资料的重要程度和产销特点实行分类管理。[2]对产品价格的指令性管理是计划经济体制的又一个特点，在对私营商业进行社会主义改造时，就采取了商业部和供销合作社分别对城乡市场物价实行指令性管理的体制。1957年8月，国务院发布了《关于各级人民委员会应即设立物价委员会的通知》，明确要求各省级、县级设立在党委和人民委员会领导下的物价委员会，并对中央与地方在物价管理中的权属作分配。各级物价管理部门不仅对生产资料实行指令性管理，而且对包括火柴、肥皂、食糖等在内的日用消费品实行指令性价格管理。

（二）单一的公有制经济为指令性管理提供制度基础

中华人民共和国成立之初，中国就开始实行社会主义国营经济领导下多种经济成分并存与共同发展的根本方针，各种经济成分“在国营经济领导下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济发展”。[3]1953年12月，党中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，其政策效应是1955年以后，高级农业生产合作社快速发展。到1957年年底，全国农村的高级生产合作社达75.3万个，入社农户占农户总数的比重超过96%。同时，到1956年年底，全国私营工业的改造面达到99%，全国商业机构的商品零售总额中，私营商业所占比重仅剩3%。[4]此外，到1956年6月，全面建立了社会主义生产资料公有制。这基本上使所有经济主体都在公有制框架内，政府完全可以根据国家战略和经济发展的需要，对所有微观经济主体实行全方面指令性管理，这也意味着社会主义生产资料公有制为指令性管理提供了经济基础。

（三）长期的商品短缺为指令性管理提出了现实需求

中华人民共和国成立之初，经济基础十分薄弱，商品匮乏，经济不稳定，在有效保障物资供应、平抑物价和人民币流通等方面都面临严峻的挑战。为应对巨大的财政支出压力，中央政府不得不一再增加货币发行量，其结果使币值大跌，物价猛涨。[5]为此，中央政府先后采取了收缩银根、调运粮棉、抛售物资、回收货币等应急措施，并加强对市场价格的指令性管理。更具普遍性的是，在中华人民共和国成立后的相当长时期内，在产业结构上，中国重点投资和发展重工业，而对农业和轻工业的投资较少。例如，在“一五”时期，对重工业的投资是绝对重点，就产值的环比增速而言，1953年农业、轻工业和重工业这三者的比例关系（以农业为1）为1∶8.61∶11.77。[6]这使与人民生活直接相关的农产品和日用消费品长期短缺。而在单一的公有制和高度集中的计划经济体制下，难以调动社会力量按照市场需要生产和供应这些短缺商品，形成长期的短缺经济。针对这种短缺经济，一种现实选择是对商品实行指令性管理，在改革开放前甚至改革开放前期，都对粮食、食油、棉布、猪肉、食糖，甚至肥皂、煤油等日用品实行凭票供应，定量管理，同时对这些商品实行指令性价格管理。

二 改革开放以来中国从指令性管理到政府监管的转型[7]

（一）经济体制改革是实现“转型”的关键

1978年12月，党的十一届三中全会成为中国历史上具有深远意义的伟大转折点。党的十二大确定了“计划经济为主，市场调节为辅”的基本原则，1982年12月明确写入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），这标志着“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制正式确立。1987年10月，党的十三大确立了“有计划的商品经济”的经济体制。1992年10月，党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”。2002年11月，党的十六大明确提出，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，第一次将市场监管作为政府的四大职能之一。为完善社会主义市场经济体制，2013年11月，党的十八届三中全会强调要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。在深化改革过程中，通过“放管服”改革，大大缩小政府行政审批的范围，同时需要加强市场经济体制所必需的政府监管职能，强化事中事后监管。因此，从中国经济体制改革进程可见，经济体制改革是从指令性管理到政府监管的转型的关键。在“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制下，计划经济是主要形式，市场调节只是起辅助作用，与此相适应，在社会资源配置中指令性管理还是政府的主要手段；在“有计划的商品经济”的经济体制下，市场的作用不断加强，指令性管理的作用相对弱化。而在中国建立与完善社会主义市场经济体制的过程中，需要充分发挥市场对社会资源配置的决定性作用，更好地发挥政府的作用，这客观上要求加强政府监管，以防止市场失灵。

（二）微观市场主体的强化对“转型”提供经济基础

市场主体地位的强化主要表现为三个方面：一是国有企业扩大自主权改革；二是公有制经济实现形式的多元化改革；三是非公有制经济主体的大力发展。

在国有企业扩大自主权改革方面，党的十一届三中全会后，不断推行扩大国有企业自主权改革，改变了企业只按国家计划生产，不了解市场需要、不关心产品销路和盈利亏损的状况，增强了企业的经营观念，企业之间开展了竞争。1983年开始的利改税改革，减少了部门和地方对企业的行政干预，企业在照章纳税后能够更加自主地安排生产经营活动。[8]1988年4月，《中华人民共和国全民所有制工业企业法》颁布，这是中华人民共和国成立以来全民所有制企业的第一部基本法，明确了全民所有制工业企业的基本权利和义务，以法律的形式确定企业的自主权。此后，国有企业的生产经营自主权不断扩大。

改革开放以来，还实行了公有制经济实现形式的多样化改革。1986年国务院颁布的《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》指出：“各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业，进行股份制试点。”2003年10月，党的十六届三中全会将混合所有制提升到公有制主要实现形式的高度。2013年11月，党的十八届三中全会进一步提出要发展混合所有制经济。2015年9月，国务院发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，随后在多个领域开展混合所有制经济改革试点。[9]2020年5月，党中央、国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中进一步提出：“对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。”

中国的企业所有制改革和非公有制经济主体的发展方面，是以允许个体经济的存在和发展为开端的。1982年，发展和保护个体经济被写入《宪法》，明确“国家保护个体经济的合法的权利和利益”。1987年党的十三大对私营经济作了明确定位，1988年又在《宪法》中首次得到确认。1992年邓小平同志“南方谈话”后，个体、私营等非公有制经济出现了前所未有的发展势头。党的十八大以来，党中央、国务院颁布了一系列重要文件，要求废除对非公有制经济各种形式的歧视性规定，加强对非公有制经济的产权保护。例如，2016年11月，党中央、国务院颁布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，明确加强各种所有制经济产权保护。

（三）从指令性管理到政府监管转型的客观性

由上述分析可见，国有企业扩大自主权的改革过程，实际上也是国有企业不断摆脱指令性管理束缚，以市场为导向，逐步确立市场主体地位的过程。而公有制经济实现形式改革的结果，在集体经济中产生的新兴乡镇企业，未能享受国家计划分配的资源，在生产经营活动中也较少受到指令性管理的约束，具有明确的市场主体地位；股份制和混合所有制本来就是市场经济体制的产物，这也自然促使这些新型企业成为独立的市场主体。特别是在中国所有制改革过程中，从少到多、从弱到强的各种非公有制企业，更是从产生之时起就是“从市场中来到市场中去”，完全是独立的市场主体。因此，在中国经济体制改革过程中，各类微观市场主体不断发育壮大，企业经营范围不断扩大，它们必然要求摆脱指令性管理的约束，成为依法独立经营的市场主体。另外，由企业的本性所决定，作为市场主体的微观企业在谋求自身利益的过程中，企业的微观经营目标和社会的宏观整体目标经常会发生一定程度的偏离，一些企业的市场行为还会损害社会公众利益，少数企业甚至会生产经营假冒伪劣商品，欺骗消费者；企业之间也可能发生不公平、不平等竞争，等等。这些必然影响市场在社会资源配置中发挥决定性作用，从而造成市场失灵。这就为政府监管提供了合理性和必要性，政府监管的基本目标就是克服市场失灵，充分发挥市场优化配置社会资源的自组织功能，以实现社会福利最大化。因此，在中国社会主义市场经济体制下，政府监管就成为指令性管理的替代物，从指令性管理到政府监管的转型具有客观性。