第二节 政府监管相关概念辨析

在中国政府监管理论与实践中，政府监管与宏观调控、行政管理、督查、政府管制和市场监管等相关概念很容易混淆，这也是政府监管概念在实践中被泛化使用的主要原因，以致造成了不少监管理论上的误区和监管实践中的困惑。为此，我们将专门讨论政府监管与这些相关概念的关系，以明晰政府监管的边界，为政府监管职能的合理定位和政府监管体系的构建提供理论依据。

一 政府监管与宏观调控

宏观调控（macro-control）与政府监管是政府干预经济的两种重要政府职能。两者的区别是，宏观调控是对国民经济的间接的、总量上的调控，它对国民经济的影响具有系统性、整体性和全局性，借助财政、货币政策等直接作用于市场，以达到国民经济总体平衡，维护宏观经济稳定和经济适度增长。而政府监管是直接的、个量上的监管，直接作用于微观市场主体，规范微观市场主体行为。[48]另外，两者又有互补关系，政府监管与宏观调控都是政府的基本职能，政府监管不能代替宏观经济调控，宏观经济调控也不能代替政府监管，两者的关系不是相互替代，而是互补关系。只有既能有效地实行政府监管，又能有效地实施宏观调控，政府才能有效地履行经济职能，有效地解决市场缺陷。[49]

二 政府监管与行政管理

行政管理（administration）和政府监管具有密切的联系。政府监管的主体是政府机构，由于近期内政府监管的法律制度体系尚未建立与完善，激励性经济监管方式还没有普遍运用，在多种政府监管方式中，行政方式目前还是较为常用的监管方式。特别是在“政监合一”（政府行政管理职能和监管职能合一）的体制下，容易造成政府监管与一般行政管理的界限模糊不清。但实际上政府监管不同于一般的政府行政管理，两者存在实质性的差别。首先，从对象上看，许多行政管理活动发生在政府部门内部，其基础是建立在上下级关系之上的科层官僚体制，下级必须服从上级，一旦发生争议通常只能通过行政渠道内部加以解决。[50]因此，一般行政管理的直接对象是政府部门的下级（下属）单位，而政府监管的对象则是独立的微观市场主体。其次，从主体与客体的相互关系看，行政管理是政府部门内部关系，主体和客体之间往往是上下级关系，并不是完全独立的，而政府监管是政府与市场主体的关系，其主体与客体之间是完全独立的。最后，从手段上看，虽然近年来中国强调依法行政，但法律法规的滞后性和原则性决定了行政管理主要还是依靠（主观的）行政命令方式直接控制下级（下属）单位，而政府监管主要依据（客观的）法律制度来规范和约束经济上、法律上独立的市场主体。

三 政府监管与督查

督查（inspection）的主体是具有督查职能的特定政府行政部门，也可能是临时组建的专业督查组（如环保督查组）；督查的客体主要是下级地方政府或本级政府部门，虽然一些督查活动会涉及企业，但督查的问责对象还是地方政府或下级政府部门。督查的内容比较复杂，决定督查的目标任务，但主要是对党和国家重大决策部署落实情况；督查对象法定职责履行情况；本级人民政府所属部门和下级人民政府的行政效能等方面的督查。[51]因此，政府监管和督查两者在主体、客体等方面都存在较大的差异。例如，政府监管的主体是具有政府监管职能的常设政府机构，而不是临时组建的机构；政府监管的客体是微观市场主体，而不是地方政府或下级政府部门。政府监管的这些特点都和督查存在差异性。但当特定的政府机关兼有政府监管职能和督查职能，同时，督查涉及微观企业时，至少在形式上，政府监管与督查就比较相似。而且许多督查工作还有利于落实政府监管法规政策的执行和落实。

四 政府监管与政府管制

政府监管与政府管制在学术研究上基本上是同义的，其英文都是regulation。但由于不同理解，张维迎曾在分析中国与西方政府管制的区别时指出，中国的政府管制与其说是为了解决市场失败，不如说是政府为了消灭市场。在体制转轨后政府借助于行政垄断来保护它在其他方面的利益，于是就出现了各种各样的政府管制，并提出要像戒毒一样戒除管制。[52]他说的政府管制实际上是我们在前面指出的，在中国计划经济体制下的“指令性管理”，随着中国改革开放的不断深入，客观上要求以社会主义市场经济体制下的政府监管替代“指令性管理”。但在中国政治经济体制下，在一些特殊领域还存在政府管制，这类政府管制与计划经济体制无关，不属于“指令性管理”。

事实上，中国的政府管制领域还比较广泛，目前中国不少政府行政部门和法律法规都涉及政府管制。例如，国家自然资源部的第（一）条主要职责就是履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。商务部、公安部、交通运输部、工业信息化部、国家卫生健康委员会、中国人民银行等政府部门的主要职责都有政府管制的内容。例如，中国在2020年10月颁布的《中华人民共和国出口管制法》和现行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国国防交通法》、《中华人民共和国海上交通安全法》等法律内容都包含政府管制；《中华人民共和国核出口管制条例》等行政法规的标题含有政府管制，包括出口管制、航空飞行管制等；还有数十个部门规章的标题含有政府管制，包括药品管制、出口管制、外汇管制、体育运动中兴奋剂管制、自然生态空间用途管制、交通管制、化学品管制、爆炸物品和枪支弹药管制、刀具管制、核材料管制和军事管制等。具体内容包含政府管制的法规、规章就更多。

从实际部门的情况看，在社会主义市场经济体制下的政府监管与政府管制具有一定的相似性，如两者的主体都是具有相应职能的政府机关，都强调依法监管或管制。但至少存在两方面的差别：一是两者的客体存在差别，政府监管的客体是微观市场主体，政府管制的客体除市场主体外，可能还包括地方政府及其相关部门。例如，根据《土地管理法》（2004年修订版）第四条（国家实行土地用途管制制度）的有关规定，土地用途管制的对象除了使用土地的单位和个人外，还涉及地方政府及其相关部门。二是两者的方式存在差别，政府监管可采用法律的、行政的和经济的监管方式，特别是经济的监管方式对微观市场主体来说具有一定的选择空间。但政府管制的主要方式是法律和行政方式，被管制对象没有多大的选择性。因此，政府监管通常存在一定的柔性，而政府管制往往是刚性的。特别是《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）将管制列为对犯罪分子实施刑罚的一种种类[53]，促使许多人对“管制”十分忌讳，生怕成为被管制者。当然，《刑法》中的管制是专门由司法机关实施的，已超越政府监管的范围。

五 政府监管与市场监管

自2002年党的十六大以来，“市场监管”（market regulation）被官方明确为政府的一项基本职能。但在理论界和实际部门对市场监管存在不同的认识，其主要原因是对“市场”有不同的理解。例如，在过去很长时期内，狭义的市场定义是“商品交换的地点和场所”；广义的市场定义是“所有商品交换关系的总和”；而现代的市场定义是“有效配置资源的方式”等。但基本达成共识的是，市场主体主要是由各类企业和消费者（主要是企业）组成。因此，作为政府重要职能的市场监管，不是对某些市场的监管，而是对所有“市场主体”的监管，所有可能发生市场失灵的领域都应该作为市场监管的范围。但在市场监管实践和许多人的眼中，市场监管的范围被大大缩小了。例如，2018年国务院机构改革后，从国家市场监管总局“三定方案”中的职责看，市场监管的范围主要是市场主体登记注册监管，食品和特种设备等产品质量安全监管和市场秩序、公平竞争监管。这容易给人们一种假象，似乎市场监管的范围很有限。本书将这种小范围市场监管暂且称为“狭义市场监管”，它在相当程度上受中国行政管理体制的影响。

事实上，中国大量的市场监管发生在具有自然垄断性的电力、电信、铁路运输和城市水务、天然气等公用事业领域，容易产生负外部性的水污染、大气污染、垃圾污染等环境治理领域和各类安全生产等领域，需要通过对相关市场主体的有效监管以解决自然垄断、负外部性和非安全性等市场失灵问题。因此，本书将对所有可能发生市场失灵领域的所有市场主体的监管称为“广义市场监管”，本书主要讨论这种“广义市场监管”，在没有特别说明的情况下，本书中的“市场监管”就是指“广义市场监管”。

显然，市场监管的主体是具有监管职责的政府机构，虽然市场监管体系建设需要社会各界和企业参与，但市场监管主体是相关政府机构。市场监管的客体是市场主体，主要是各类企业和消费者，也包括从事某些市场交易活动、提供公共产品或准公共产品的各类事业单位（如学校、医院等）、社会组织（如各类非营利组织等）等市场主体。市场监管的主要监管方式是法律的、行政的、经济的和技术的监管方式。可见，“广义市场监管”的监管主体、监管客体、主要监管方式和前述的政府监管是基本一致的。因此，“广义市场监管”等同于政府监管，而“狭义市场监管”是受行政管理体制影响，分散在不同的政府行政部门。鉴于此，建议将中国的政府监管职能由“市场监管”改为“政府监管”，将“市场监管”作为“政府监管”职能下的一个重要内容。这样，“政府监管”职能包括市场监管、金融监管、自然垄断行业监管、生态环境监管、职业和生产安全监管、交通运输监管、重要资源进出口监管、枪支等特殊品监管等重要领域的监管，形成一个完整的政府监管内容体系，并由相应的政府部门和监管机构承担这些政府监管职能。这有利于建设与中国特色社会主义市场经济体制相适应的监管型国家，增强政府治理能力，促进国家治理体系和治理能力现代化，以更好地体现中国特色社会主义制度及其执行能力。事实上，近年来在党中央、国务院许多重要文件中，已越来越多地使用“政府监管”，即使在前述国务院印发的《“十三五”市场监管规划》中也指出：顺应现代治理趋势，努力构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治新机制”。这些都为强化“政府监管”职能提供了实践基础。当然，如果在短期内难以将“政府监管”取代“市场监管”职能，那么另一个可供选择的替代方案是，建议以“大市场”观念理解“市场监管”中的“市场”，即将市场监管理解为前述的“广义市场监管”，这种“广义市场监管”实际上就是“政府监管”，同样能发挥政府监管的实质性作用。

值得一提的是，由于目前中国所有的政府行政部门都有行政管理职能，不少政府行政部门还同时具有政府监管、督查，甚至政府管制职能（如国家自然资源部），因此，这些职能交叉重叠，边界不清。例如，一些政府行政部门认为，政府监管对象除微观市场主体外，还包括地方政府。这显然将政府监管和行政管理、督查等职能混为一谈了。

为梳理政府监管与相关概念的关系，我们从主体、客体、主要依据和主要方式四个方面，对政府监管和宏观调控、行政管理、督查、政府管制作一比较（见表2-1），以分析相关政府职能的特点，明晰政府监管的边界，为后面的研究作必要的铺垫，也可作政府实际部门参考。由表2-1可见，政府监管与广义市场监管是等同的。