二 国家与社会协同关系的理论演变

国家与社会关系是政治学的基本命题，只不过在比较长的时间里，处于主导地位的观点是二者相互分离并形成对立关系。20世纪中后期，有关国家与社会并非零和博弈的理论逐步建立，国家与社会也从对立逐步走向协同。

（一）国家与社会并不必然对立

传统的国家与社会关系理论认为，国家与社会二者从最初的合一状态逐步走向分离，因此二者的关系也主要体现为分离对立。早期的社会契约论者如洛克、卢梭等人，已经有了比较明确的社会的观念。此后，资本主义生产关系为个人提供了更多的自由空间，资产阶级革命胜利后建立的政治制度则为社会的发展提供了制度和法律保障，社会也因而取得相对于国家的独立地位。潘恩第一个明确将国家与社会区分开来，并认为社会相对于国家具有优先权。[4]就二者的关系而言，社会越完善，对国家的需求就越少，因而呈现出此消彼长的状态。黑格尔和马克思是现代社会与国家相分离理论的代表。黑格尔提出了市民社会的概念，并以此来区分国家与社会。马克思则批判地继承了黑格尔的观点，并认为社会是第一性的。“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。”[5]

国家与社会分离，相对于国家与社会融为一体，是一种进步，也符合商品经济发展条件的社会现实。但是，在国家与社会关系上的二分法是一种“零和博弈”思维，认为国家与社会处于非大即小、非强即弱的对应状态。这在一定程度上限制了国家和社会关系的发展。特别是随着国家—市场—社会三元结构的建立，人类文明进入后工业社会，国家与社会的关系逐步突破对立状态，而呈现出互动和共强关系。

吉登斯总结了国家与社会关系的发展历程，即从国家与社会的分离格局经历重大历史变动，而到现代民族—国家格局中国家与社会的糅合。其变动的原因在于，国家与社会不是孤立的，而是相互影响和渗透的，现代国家与社会因而是一种互动关系。[6]米格代尔等人提出“社会中的国家”的分析路径，埃文斯等则明确认为国家与社会是协同关系，萨拉蒙等人的政府和社会组织在公共服务中的伙伴关系理论则印证了国家和社会的协同和共强关系。

（二）“社会中的国家”——国家与社会的相融关系

20世纪90年代，国家与社会关系中的互动关系和非零和博弈理论逐步形成。这种理论既突破了传统的关于国家与社会间对立关系的认识，又超越了20世纪七八十年代的国家中心主义。米格代尔等人认为，国家中心主义过于强调国家自主性和国家能力，而现实中国家很可能无法主导经济发展、控制社会；相反，社会可能对国家产生显著的影响，从而在国家与社会之间形成相互影响的关系，而不仅仅是国家影响和控制社会。在《强社会与弱国家》《国家权力与社会力量》《社会中的国家》等著作中，米格代尔等人提出“社会中的国家”这一研究路径，并在实证研究的基础上构建了国家与社会相互改变和相互构成的新理论模型。

“社会中的国家”理论是针对国家中心主义而提出的，其立论基础来源于各国的实践。米格代尔等通过研究发现，塞拉利昂、巴勒斯坦等第三世界国家并不像传统的理论所认为的那样，对社会有高度的控制而无所不能；相反，“国家领导人在追求国家强势地位时，面对来自酋长、地主、老板、富农、部落首领通过其各种社会组织的抵制形成的难以逾越的障碍时，往往显得无能为力”。[7]这些现象促使米格代尔思考新的国家与社会关系的解释框架。他认为，韦伯关于国家是“由许多为国家领导层（行政权威）所领导和协调的机构组成，拥有在特定疆域内指定和执行对所有民众有约束力的规则的能力或权威，同时也是其他社会组织制定规则的限制因素”的定义，是一种“理想型定义”[8]，而“真实的国家是由两种元素塑造的，即观念和实践”。[9]“观念”中的国家是“有很强社会控制力”的，但“实践常是与观念相抵触的”，因为实践中“国家的自主性、政策倾向、国家领导者的当务之急，以及国家的凝聚力都极大地受到其管理的社会的影响”。“政治领导者们在推行这种社会控制的过程中遇到了巨大的障碍，并常常以失败告终。”[10]简言之，在理论上，国家是能够完全控制和支配整个社会的，但在实践中，国家往往不是唯一的中心角色，难以实现这种控制和支配。

“社会中的国家”理论，是以观念和实践两个层面的国家概念为基础的，它强调国家也是社会的一部分，包括国家在内的社会组织混合体是“共生共存”的。在国家与社会的关系中，一方面，社会影响、限制国家，“一个隐藏在边远地区的小社会组织的社会控制都会极大地限制国家。也就是说，国家被这些内在力量包围了，或者实际上是被其改变着”；另一方面，“社会也同时被国家改变着”。总之，“国家和其他社会形式的相互作用是一个持续变化的过程。国家不是固定不变的实体，社会也不是。它们共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规划以及社会控制”。因而，“它们是持续相互影响的”。[11]

国家与社会相互影响也会导致不同的结果。这在理论上有四种可能：一是国家通过渗透而全面控制社会，二是国家吸纳社会并与社会合作，三是社会改变国家，四是国家与社会隔离。米格代尔认为，在现实生活中，第二种和第三种模式比较常见，即国家与社会处于相互形塑的过程当中。[12]

（三）“国家与社会协同”——一种良性互动关系的构建

“社会中的国家”理论已经破除了国家与社会相互对立、零和博弈的关系模式，主张从整体的视角分析二者在实践中的相互影响。在此基础上，“国家与社会协同”理论进一步将国家与社会关系提升为良性互动、相互形塑的“共治”状态。

1997年，埃文斯在《国家与社会协同》一书中，通过对一些国家公共服务和社区建设项目的研究，发现国家与社会的协同合作将使项目运行良好，从而得出国家与社会协同治理的结论。书中通过对三个典型案例的分析来验证这一结论。林（Wai Fung Lam）通过对中国台湾的水利灌溉的研究发现，政府（官方身份的灌溉协会）与社会（当地农民等）之间是一种合作关系，灌溉协会需要当地农民的技术和劳动，农民需要灌溉协会的资金和组织保障，双方的协作保证水利灌溉能够良好运行。[13]赫尔勒通过对印度克拉拉邦产业工人的研究发现，社会资本是国家介入和社会动员的产物，其存在能够促进国家与社会之间的良好互动。[14]奥斯特罗姆则通过对巴西东北部供水和卫生服务与尼日利亚的小学教育的比较研究，得出国家与社会合作更加有效的结论。[15]埃文斯对国家与社会的协同共治进行了理论总结。他将国家与社会之间的协同关系分为两种模式：第一种是互补性，即国家通过提供私人不能提供的公共物品来培育人们的合作精神；第二种是嵌入性，即政府官员参与社区的日常生活，通过塑造自己的社区成员身份，获得社区成员的信任和认同。嵌入性需要以公私之间的分工为前提，即政府和社区团体负责不同的公共产品的提供；互补性需要嵌入性来保障，也就是要建立国家与社会之间的社会关系网络，以及在此基础上形成的规范和信任。[16]

（四）“公共服务中的伙伴”——国家与社会协同的实践检验

通过国家与社会的互动合作，从而实现良好的治理效果，这在各国公共服务实践中得到了践行和验证。20世纪80年代末90年代初，西方发达国家开始推行一套以市场为导向的行政改革运动，强调在公共管理和公共服务中引入企业精神，以市场化的方式解决公共服务供给。这种方式摒弃了传统的将政府作为公共管理和服务的单一主体的思维，而将企业、社会组织等都纳入其中，强调通过购买服务等形式，发挥政府之外的主体在公共管理和服务中的积极作用。显然，新公共管理运动将在国家与社会之间塑造一种新的关系，萨拉蒙将其称为“伙伴关系”。

萨拉蒙的研究对象是政府和社会组织（非营利部门），即将国家与社会都明确到具体的主体。他认为传统观念“都采用强调政府与非营利部门之间固有冲突的范式来看待这两个部门。根据这个范式，由于政府在明显增长，由此很容易认为非营利部门正在萎缩”。[17]事实却是社会组织正在迅速发展，为此，他认为需要提出新的理论来解析政府和社会组织的这种关系，而不是建立在将二者作为对立关系的福利国家理论和非营利部门理论。这种新的理论就是“第三方治理”：“在人类服务领域，政府——特别是联邦政府——本身做得很少，它是通过其他机构——州政府、市政府、县政府、银行、制造业企业、医院、高等教育机构、研究机构等——来做的。结果就形成了复杂的‘第三方治理’模式。”[18]“第三方”包括多种组织形式，社会组织是其中重要的组成部分。萨拉蒙的研究表明，在美国的公共服务中，社会组织发挥着重要作用：“实际上，每5个服务业从业人员中大约就有1个在非营利组织工作。在许多领域中，这种主导地位更为明显。非营利组织占了所有综合医院的54%，所有博物馆的53%，所有四年制大学的70%，以及所有社会服务机构从业人员的50%以上。”[19]

在公共服务中，政府和社会组织之间呈现一种新的“伙伴关系”。伙伴关系建立的基础是政府和社会组织在公共服务中的“互补”，“志愿部门的弱点正好是政府的长处，反之亦然”。[20]政府能够提供更为可靠的资源，能够在民主的基础上确立需要优先考虑的公共服务事项，并通过制定标准保证服务质量；而社会组织则能提供更为个人化的服务，并根据服务对象的需求加以调整，还可以在服务者之间形成一定程度的竞争。“在这种情况下，无论是志愿部门替代政府，还是政府替代志愿部门，都没有二者之间的合作有意义。”[21]正是基于这种现实的需求，政府与社会组织在公共服务中逐步形成了一种伙伴关系。