特稿

创新型城市建设模式及路径选择

◎胡继妹

提要：创新型城市试点建设是落实国家自主创新战略，进一步激发全社会创新创业活力的重要载体。创新型城市建设的模式类型多种多样，但从驱动力上讲，归根到底是两种力量，即政府的力量和市场的力量。依据这两种力量，创新型城市建设的模式可分为混合型、政府主导型和市场主导型三种，每一种模式各有利弊。各地选择什么样的模式进行创新型城市建设，都需要根据当地的经济基础条件和科技基础条件有所取舍，特别需要重视破解创新要素条件不足的困境，重视排出不同建设阶段的优先序，重视彰显基于当地创新条件的地方特色。

关键词：创新型城市 城市建设 建设模式

作者胡继妹，浙江生态文明干部学院、湖州市委党校教授（邮政编码 313004）。

随着长三角区域一体化进程的加快推进，区域内各城市间的竞争越来越激烈，不善创新或者不愿创新的城市必将会被边缘化甚至走向衰败。同时创新模式的不当选择所导致的无效创新反过来也会加速城市被边缘化甚至衰败的进程。因此，创新型城市建设模式选择的重要性应引起高度关注。但目前关于创新型城市建设模式的研究，比较多地集中在对创建有成效的城市进行模式总结以及大量基于实践比较的发展模式研究方面，如对美国波士顿、韩国大田、日本东京、英国伦敦、西班牙巴塞罗那、芬兰赫尔辛基以及我国上海、广州、深圳、天津等典型创新型城市不同发展模式的详细研究等。然而，对众多正在创建的城市来说，如何在纷繁复杂的建设模式中选择符合自身城市特色，又能充分发挥比较优势的创新型城市建设模式尤为重要。本文主要围绕创新型城市建设模式类型、典型创新型城市建设模式的特点以及模式选择要注意的问题展开讨论。

一 创新型城市建设模式类型

约瑟夫·熊彼特的“创新”理论深刻影响着创新型城市建设模式的研究。在熊彼特的理论中，“创新”是一个十分宽泛的概念，是关于生产要素和生产条件的“新组合”；同时，在熊彼特那里，“创新”又不是一个技术概念，而是一个经济概念。这种“创新”本身的多样性含义，为创新型城市建设模式的研究提供了宽广的思路，表现为国内外对创新型城市建设模式的分类标准多样化、建设模式的类别多样化的特点。如：有基于科研教育机构的分类、基于企业创新的分类、基于应用创新的分类；也有基于政府与市场动力的分类、基于城市规模与辐射能级的分类、基于城市资源条件的分类、基于城市创新产业的分类；还有基于单个城市创新特色的分类；如此等等。根据不同学者不同标准的分类，国内外创新型城市建设模式和代表性城市（或地区）可通过表1来表述。

表1 国内外创新型城市建设模式类型

表1 国内外创新型城市建设模式类型-续表

探讨创新型城市“建设模式”或者“发展模式”的方法论，其实质在于对众多创新型城市建设和发展的本质问题进行抽象、概括和提炼。因此，第一，可以从不同角度对创新型城市建设模式进行归类，并总结和归纳其特点、约束条件甚至经验教训。第二，由于发展条件、发展基础和发展水平等各不相同，任何一个城市都有可能形成具有本地创新特色的发展模式，如“深圳模式”“上海模式”“天津模式”等。第三，同一城市在建设创新型城市的过程中，往往受到政治、经济、文化、历史、制度、环境等因素的综合影响，因此，就有可能同时具备多种建设模式的特点。如表1中提到的伦敦、巴黎、新加坡等城市都同时具备多种建设模式的特点。第四，尽管创新型城市建设模式很多，但从驱动力上讲，归根到底是两种力量，一是政府的力量，二是市场的力量。如何发挥政府和市场的力量，是任何一个城市推进全社会创新能力提升面临的实践课题。依据这两种力量的大小，就可以把建设模式概括为表1中的三种类型，而其他任何一种划分方法，都存在难以穷尽建设模式的缺陷。

当然，对正在进行创新型城市建设的城市来说，既要善于抓住创新型城市建设中的规律性问题，又要努力吸收各地创新型城市建设中的个别经验。同时，要根据自身发展的约束性条件和面临情况的多样性、复杂性，正确地选择创新型城市建设模式。

二 几种典型的创新型城市建设模式

国内外成功建设创新型城市的案例很多，通过深入研究，一方面能发现每一个城市值得借鉴的经验；但另一方面，由于不同城市所处的发展阶段、资源条件、文化氛围、政府治理能力等各方面的差异性，即使成功案例的个别经验也要根据自身实际有选择地吸收、有选择地放弃。本文把政府与市场的力量作为驱动城市创新的根本动力，因此，重点对政府主导型发展模式、市场主导型发展模式和混合型发展模式进行梳理，对如何有效发挥政府和市场作用进行总结，为正在进行创新型城市建设的城市提供借鉴。

创新型城市建设的结果，最终体现在城市创新能力的提升上。目前，关于城市创新能力的评估研究很多，如全球商业杂志《福布斯》中文版持续推出的中国大陆创新能力排行榜、福建师范大学等共同推出的城市创新竞争力蓝皮书、科技部发布的《中国区域创新能力监测报告2018》、首都科技发展战略研究院发布的《中国城市科技创新发展报告2017》等。从众多研究结果来看，创新能力排在前面的城市集中在长三角和珠三角地区，如上海、杭州、苏州、无锡、常州以及深圳、广州、珠海、东莞、佛山等，毫无疑问，这些城市是国内其他城市学习和借鉴的榜样。国外成功建设创新型城市的案例也比较多，国内学者提到最多的有伦敦、纽约、旧金山硅谷、东京、新加坡、大田等。本文主要结合上述城市的具体做法，重点分析混合型建设模式、政府主导型建设模式和市场主导型建设模式的特点。

（一）混合型建设模式

在创新型城市建设中能同时有效发挥政府和市场两种力量的，可称为混合型建设模式，即在创新资源聚集整合、创新主体融合等方面，充分发挥市场机制的作用；而在创新环境改善、创新制度设计、城市公共设施建设等方面，充分发挥政府的推动力。既能发挥市场配置资源的决定性作用，又能更好地发挥政府作用，这符合十八届三中全会的精神。从长远意义上看，创新型城市建设和发展也将逐渐趋向混合型发展模式，实现自上而下和自下而上的有机结合[1]。李靖华等把东京创新型城市建设模式概括为如图1所示。其主要特点是，根据经济发展不同阶段和不同市场领域，分别发挥政府和市场两种强弱不同的力量，总体上看是自上而下和自下而上的有机结合[2]。

图1 东京创新型城市建设模式：混合型

但作为发展中国家，市场经济体制尚未完善，各级地方政府又习惯于在资源配置过程中发挥重要的甚至决定性的作用，因此，在我国能够同时有效发挥好政府和市场两种力量的城市并不多见。典型的混合型发展模式，在国内学术界观点比较一致的只有深圳。深圳的模式可以概括为“政府引导+市场驱动”型，其主要特点有以下两个方面。

一是通过战略引导、政策引导、金融引导和文化引导来不断完善政府引导机制。首先，自20世纪90年代中期始，深圳就提出了“科教兴市”战略，同时把发展高新技术企业作为产业结构调整升级的目标。2004年，在全国首倡“区域创新体系”的概念。2006年，在中央提出建设创新型国家的背景下，深圳市政府提出了建设国家创新型城市的决定，不失时机地把实施自主创新战略从科技发展战略、产业发展战略提升为城市发展的主导战略。其次，深圳致力于在法律法规、政府采购政策、投融资政策、人才政策以及财税政策等各个方面为企业创新提供激励和引导，先后出台了《深圳经济特区科技创新促进条例》《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》《深圳经济特区无形资产评估管理办法》《深圳市创新型企业成长路线图计划资助方案》《关于加强自主创新促进高新技术产业发展的若干政策措施》《关于加强高层次专业人才队伍建设的意见》等，充分发挥政策引导要素流动方向、引导企业发展方向、营造良好创新环境的作用，不断推动创新型城市建设走向深入。再次，深圳致力于构建完善的金融市场体系，通过发达的金融服务为企业自主创新提供强有力的资金保障。担保公司、再担保中心、风险投资机构、保险中介、资本市场等十分活跃，为大量中小型创新企业不断涌现创造了重要条件。深圳市政府还专门设立“金融创新奖”，鼓励和引导金融机构发挥金融创新功能，为解决中小企业融资难建立新机制、开发新产品。最后，充分发挥移民文化多元融合的优势。作为一座移民城市，深圳的人口流动快且呈年轻化态势，这为创新文化的生长拓展了空间。为了给创新创业营造宽松的氛围，深圳市政府积极培育开放包容的全社会创新文化，以法律的形式宽容创新失败者，在全市形成“鼓励创新，宽容失败”的社会价值认同。

二是坚持以产业为基础、以企业为主体、以顾客为导向的市场驱动机制。首先，以产业为基础，就是把重点创新领域偏向产业技术。深圳不同于上海、南京等科教资源丰厚的城市，它是在技术、人才、产业等资源几乎空白的基础上，通过利用经济特区的优惠政策，吸引内外资企业投资而逐步发展起来的。在这个过程中形成的自主创新重点领域，更加贴近产业发展的需求。其次，以企业为主体，就是把自主创新活动的重点集中在企业内部。“四个90%”是最好的说明，即90%以上的研发机构设立在企业，90%以上的研究开发人员集中在企业，90%以上的研发资金来源于企业，90%以上的职务发明中的专利出自企业[3]。这也源于深圳缺乏科教资源，因此，早期自主创新只能依赖企业从国外引进技术，后来与国内科研机构进行多种形式的产学研合作，尤其是国内各类著名的高校和研究机构到深圳设立各种综合研究院、研究所、开发中心等，更加注重发挥其推动产业技术创新和成果转化的职能，从而使深圳逐渐发展成为我国应用类科研成果的集中转化地。再次，以顾客为导向，就是指在科技创新上始终坚持以客户需要为本，坚持以市场为导向进行创新。因为只有满足客户需要的创新才能更好地生存和发展，才能在与同行业的竞争中胜出，这是市场化经营的必然要求。

（二）政府主导型发展模式

这是指城市拥有一定的基础条件，但创新力量、创新网络等尚未有效整合和利用，知识产权保护等市场体制机制尚未完全建立，因而需要市政府发挥主导性作用，通过制定创新发展战略以及法规、规划、政策等，不断加强基础设施投资，推动国内外创新资源要素向城市集中，支持和鼓励创新主体之间形成互动和网络关系，营造有利于创新的文化氛围，引导全社会参与创新型城市建设的一种模式。一般认为，发展中国家的大多数城市尚处于发展期或者转型期，市政府又拥有强大的主导力量，因此，政府主导型发展模式是一种较为普遍的建设模式。我国目前名列前十的创新型城市，还是以政府主导型模式为主，常州就是其中之一。常州自2006年开启科技创新的“长征之路”以来，经过十多年发展，全市技术创新体系和区域创新体系基本形成，整体创新能力在全国地级市中位居前列。从2010～2014年福布斯中国大陆最具创新力城市榜单中可以看出，常州2011年首次进入榜单并位居第25名，2012年上升到第16名，2013年上升为第9名，2014年为第10名。上海社科院长三角与长江经济带研究中心发布了2017年度长三角城市群科技创新驱动力城市排名，常州位居第8名，排在其前面的大多是省会城市或计划单列市。2018年，常州全市累计认定高新技术企业1444家，高新技术产业产值占规模以上工业总产值的比重达到47.0%，万人发明专利拥有量32.8件，实现了中国专利金奖零的突破，科技进步贡献率达63.8%，这一系列成就的取得，关键在于政府强有力的主导性推动。具体表现在以下方面。

一是政府主导聚集科研力量。政府出面主动与中科院及其他高水平研究机构进行接触，吸引科研力量到常州建立分支机构；通过政策优惠，鼓励企业自建或合作建立技术研发中心、博士后工作站等研发机构，聚集高质量的科技资源。

二是政府主导建立产学研合作机制。选派千名科技联络员进大学和科研院所，像招商引资一样，盯上去、不放松，全力加快产学研合作和科技成果转化步伐。连续多年，市委、市政府主要领导每年带着上百人的企业家队伍到中科院下属的各科研机构和清华、北大等国内著名大学、大院、大所开展产学研合作，寻访科技项目，问计创新方略；通过向科研机构分期支付技术转让费或者技术入股、销售提成、技术服务费、期权、期股等多种形式，获得科研成果的使用权，从机制上解决利益分配问题。

三是政府主导聚集高端人才。先后实施“千名海外人才集聚工程”、“领军型海归创业人才计划”、面向国内重点领域人才的“金凤凰高层次人才引进计划”以及“龙城英才计划”等一系列吸引国内外优秀人才的政策，每万名劳动者中高技能人才达1143人，有效地形成了“产业企业聚集人才，人才引领发展产业”的态势。

四是政府主导加强平台建设。规划建设“一核两区三园多基地”（“一核”就是常州科教城，“两区”是南、北两个国家级高新技术开发区，“三园”是江苏中关村科技产业园、西太湖科技产业园、华罗庚科技产业园，“多基地”是指全市的15个省级科技产业园）的区域创新格局，使之成为创新主体、创新资源聚集的重要平台。

五是政府主导优化创新环境。重点是加大财政投入和科技税收优惠政策的落实。除科技三项经费外，从2009年开始，连续三年每年拿出6亿元支持五大高新技术产业发展。从2011年开始，又连续五年每年拿出9亿元支持国家创新型科技园区建设。政府的大力投入有效带动了企业加大研发投入的积极性，全市R&D投入占GDP的比重从2006年的1.63%上升至2018年的2.81%。

总之，在建设创新型城市过程中，常州市政府的主导和影响是不可或缺的。其作用主要表现在通过制定优惠的政策吸引创新要素聚集，通过规范、公平和有效的行政指导，扩大要素的聚集规模和发展空间。可以说，没有政府在战略上的有力推动和战术上的一系列政策举措，常州不可能在创新发展上取得今天这样的成果。

（三）市场主导型发展模式

这是指城市发展已经拥有完善的市场机制体制和知识产权保护、市场环境等外部创新条件，创新主体、创新资源等内部创新力量强大，创新主体在各自的利益需求和市场竞争压力下，不断寻求技术上的突破和科技创新，自发地在一定区域内形成产业创新集群和有利于创新系统网络的发展模式。一般认为，这种模式多存在于市场有效性比较高的发达国家。美国硅谷是典型的市场主导型模式。在硅谷，一方面，企业研发机构密集、风险投资发达，市场需求引导科技创新，科技投入和成果转化高度市场化；另一方面，政府尽量减少对私营部门的干预，主要职能集中在发展愿景规划、基础公共平台建设、市场环境建设、贸易税收政策调整等领域。在我国目前市场机制的作用发挥还不成熟的阶段，绝大多数城市很难采取这种模式，但其中市场作用的发挥、政府公共职能的履行等仍具有重要的借鉴价值。

三 创新型城市建设模式选择应注意的几个问题

基础条件是建设创新型城市的约束条件，是制定创新型城市战略目标的重要前提，主要包括交通区位、经济发展水平、经济结构和生态环境等重要条件即经济基础条件，以及创新主体、创新资源、创新制度和创新文化等核心条件即科技基础条件。核心条件是创新型城市建设必不可少的要件，核心条件缺乏就有可能导致创新型城市建设半途而废。而重要条件对核心条件的形成会产生重大影响。当然，对任何一个城市而言，基础条件在很大程度上决定了其创新型城市建设的水平。基础条件越充足，就越有可能建设成为高水平的创新型城市。同样，拥有什么样的基础条件，也决定了一个城市选择什么样的发展模式。当然基础条件并非一成不变，而是始终处在不断变化之中。因此，创新型城市建设模式也并非一成不变，而是发展变化的。

（一）重视破解创新要素条件不足的困境

创新型城市的基本构成要素包含四个方面，其中核心要素在于高质量科教资源和创新型产业的集聚、发展。可是现实中，深圳是一个年轻的移民城市，起步之初，其科技资源和经济实力都很弱。常州的情况也代表了大多数中小城市的一般状态——类似于不发达经济体在工业化初期资本和技术的“双缺口”困境——启动创新型城市的初始阶段处于所有创新要素全面短缺的状态。但是它们都通过政府主导，采取“外部引进”和“内部集成”相结合等综合措施，有效弥补了创新要素的缺口。首都科技发展战略研究院发布的《中国城市科技创新发展报告2017》也发现，绝大多数综合排名居前城市的科技创新发展存在明显短板。在前20名城市中，仅有广州1个城市各方面发展均衡，创新资源、创新环境、创新服务和创新绩效四个分指数的排名分别为第3、5、6、4位。其余19个城市均存在短板，例如，北京的创新环境排第10位，而其他三个分指数排名前2位；深圳的创新资源排第25位，其他三个分指数均排名前3位；长沙的创新服务排名第60位，西安的创新环境排名第122位，但两市其余各项均排在全国前30位。所以，建设创新型城市面临创新要素条件不足的情况并不可怕，关键是当地政府要充分发挥主动性：一是谋划战略、确定目标；二是选定符合当地资源条件的发展模式；三是规划创新资源聚集区，通过政策驱动来吸引、聚集创新投入要素，形成研发基地和高端产业集群；四是实施中小企业成长发展计划，大规模培育创新型企业；五是构建多层次、网络化的创新服务体系；等等。

（二）重视排出不同建设阶段的优先序

由于创新型城市建设的基础条件会随着发展阶段的变化而变化，因此，政府主导推进创新型城市建设，需要排出优先序。各地实践经验告诉我们：在建设初期，政府的着力点几乎都放在了创新战略的设立、创新平台的建设、创新载体的创建、创新型企业和创新型产业的培育、创新型人才的引进上，几乎都致力于创新主体、创新资源的集聚及其空间规划、建设等（科教城在常州创新型城市建设中发挥着“集聚、辐射、引领、示范”的作用，是创新驱动的领跑者和转型升级的发动机）；在建设中期即创新主体和创新资源集聚到一定程度后，政府就要致力于创新体制和机制的完善（政府主导建立利益共享的多层面、可持续的产学研合作机制，实施多渠道开放型的人才培育机制等）；在建设后期，就要致力于创新文化、创新氛围的营造。

（三）重视彰显基于当地创新条件的地方特色

由于每一个城市的发展阶段、发展特色、资源条件以及创新产业聚集等各不相同，因此，在创新型城市建设过程中，只有充分彰显自身特色，才能有可持续的生命力。湖州是长三角地区一个中等城市，在创新型城市基本要素构成上也并不具有优势，经济发展水平长期处于长三角地区甚至浙江省各地市的中游水平。但是，湖州自2013年被科技部批准成为“国家创新型试点城市”以来，在地方政府的主导下，通过全面驱动创新平台、创新项目、创新团队和创新环境建设，全面加速科技成果转化，创新型试点城市建设已经取得阶段性成效。2017年通过了科技部与国家发改委组织的创新型试点城市验收评估，并有望进入首批国家创新型城市行列。作为“两山”理念诞生地的湖州，之所以能取得这样的成效，关键之举在于创特色，即长期致力于绿色制造技术的研发与运用。如：依托“中国制造2025”试点城市和国家绿色金融改革创新试验区，大力推进绿色智造和绿色金融的“双绿融合”；依托中科院等科研机构提供技术、龙头企业负责运营、政府给予资金支持的合作模式，建立绿色制造行业创新中心，实现绿色制造创新能力屡创新高；鼓励电力、建材、纺织印染等传统行业推进节能减排技术改造，实现主要污染物减排取得明显成效等。

参考文献

首都科技发展战略研究院：《中国城市科技创新发展报告（2017）》，科学出版社，2017。

尤建新等：《创新型城市建设模式分析——以上海和深圳为例》，《中国软科学》2011年第7期。

李仲飞等：《创新型城市建设的理论与实践》，科学出版社，2014。

杨冬梅等：《创新型城市发展演进的规律研究》，中国科协年会论文集，2006。

王兵兵：《国际创新城市的横向比较、发展模式与启示借鉴》，《决策咨询》2013年第5期。

刘硕、李治堂：《创新型城市建设国际比较及启示》，《科研管理》2013年专刊。

方创琳等：《中国创新型城市发展报告》，科学出版社，2013。

（责任编辑 方晨光）

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[1] 杨冬梅、赵黎明、闫凌州：《创新型城市：概念模型与发展模式》，《科学学与科学技术管理》2006年第8期，第100页。

[2] 李靖华、李宗乘、朱岩梅：《世界创新型城市建设模式比较：三个案例及其对上海的启示》，《中国科技论坛》2013年第2期，第142页。

[3] 蒋玉涛、郑海涛：《创新型城市建设路径及模式比较研究》，《科技管理研究》2013年第14期，第27页。