三 “以管资本为主”国有资产监管方式的主要内容

改革开放以来，围绕如何解决国有资产的所有权和经营权分离问题，形成持续、有效激励和监督机制的国有资产管理体制改革，一直是国有资产管理的核心和主线。党的十六大在总结国有资产管理体制实践经验的基础上，做出了建立新的国有资产管理体制的重大决策，并明确了深化国有资产管理体制改革的基本原则：一是坚持政企分开、政资分开，政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离；二是坚持权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合，落实国有资产保值增值责任；三是坚持所有权和经营权分离，维护企业经营自主权和法人财产权；四是在国家所有的前提下，由中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职能，分级代表，分级监督。

根据党的十六大提出的深化行政管理体制改革的任务和十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，第十届全国人民代表大会第一次会议通过了组建国务院国有资产监督管理委员会的方案。2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会成立，这是中华人民共和国成立以来第一个代表国家履行出资人职责的国务院直属特设机构，第一次在中央政府层面上实现了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，基本实现了管资产和管人、管事相结合，解决了长期存在的国有资产出资人缺位和国有资产多头管理的问题，是我国经济体制改革的一个重要里程碑。

党的十六大确立新的国有资产管理体制，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离原则，明确由国资委作为政府层面出资人代表，依法对监管企业履行出资人职责。党的十七大、十八大充分肯定了这一体制。党的十八届三中全会立足完善体制，提出了以管资本为主加强国有资产监管，这是在总结长期国有企业改革的经验的基础上，提出的新时期深化国有企业改革的重大举措。

党的十八届三中全会以来，国有资本授权经营体制改革，突出“以管企业为主”向“以管资本为主”的转变，通过建立监管权力清单和责任清单，依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业。国有资本投资、运营公司在本轮国企改革和国有资本布局结构优化过程中的作用突显，内涵更深刻。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，以管资本为主加强国有资产监管。2015年9月，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。2015年11月，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）提出，推进国有资产监管机构职能转变，准确把握国有资产监管机构的职责定位。各级国资委认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，准确把握国有资产监管机构的出资人代表职责定位，探索完善国有资产监管体制机制，积极推进以管资本为主的转变职能，取得了实质性进展。

“以管资本为主”是落实党中央部署、完善国有资产管理体制的核心和方向，是适应国有企业市场化、国际化发展要求的客观需要，也是优化国有资本配置、实现国有经济持续健康发展的必然选择。“以管资本为主”要求更加强调在宏观层面对国有资本进行整体上的监管，更加注重加强宏观战略层面的研究、规划和调控，避免“只见树木不见森林”。特别是根据国有资本投资运营要服务于国家战略的要求，需要对国有资本实施整体上的资本运作，更好发挥国有资本的战略功能，更加体现国有企业对于我国宏观经济发展的重要意义。

（一）促进国有资本增值

资本具有价值增值的特性，推进国有企业改革，必须要有利于国有资本保值增值。为此，应充分尊重资本特性，以增值为目标，以保值为底线，推动落实国有企业保值增值主体责任，力避国有资本因投入不当、运营不力沉淀转变为低效无效资产，造成闲置减值。从国有资本保值增值的方式看，今后应在“增”和“减”上下功夫。“增”就是提质增效，树立新发展理念，抓好供给侧结构性改革和创新驱动，着力提高国有资本运行质量和效率，推动国有企业实现质量变革、效率变革、动力变革。比如，顺应市场在资源配置中起决定作用，落实国家宏观调控政策，以需求侧为导向改革优化供给侧的产品服务结构，提升产品服务质量、标准档次、品牌影响力；加快制造业优化升级，培育世界级先进制造业集群，在我国制造业不断迈向全球产业链、价值链中高端进程中发挥先导作用；深入实施创新驱动发展战略，加快建立以企业为主体、以市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，推动科技成果转化，围绕价值生产、价值创造全面提升国有资本保值增值能力。“减”就是通过“处僵治困”“瘦身健体”“三去一补一降”、移交办社会职能等措施，推动国有企业加快处置不具有保值增值能力的低效无效资产，为国有资本减负松绑，通过增强国有资本活力、提高国有资本运营效率，促进国有资本保值增值。

（二）优化国有资本布局

资本具有逐利性，会自发地流向利润率较高的行业。国有资本也是资本，也会自发地流向利润率较高的行业或领域，否则国有资本就无法做强做大。但国有资本的流动不是放任自流，而是要体现“国有”的性质，主要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。所以，优化国有资本布局应继续坚持国有资本有进有退、有所为有所不为的原则，在产业结构上，基础性和战略性兼顾、公益性和商业性并重，既要为社会提供公共服务，牺牲“小我”成就“大我”，又要发展重要前瞻性战略性产业，抢占技术和产业发展的制高点；在区域布局上，扎根国内，眼睛向外，服务于国家战略目标，统筹国内国际两个市场，既注重提高国有资本控制力、影响力，确保公有制在我国生产资料所有制结构中的主体地位，又着力提高国有资本的国际竞争力，形成面向全球的资源配置和生产服务网络，在落实“走出去”战略、参与“一带一路”建设、深化国际产能和装备制造合作中发挥“逢山开路、遇水架桥”的突破和带动作用，提升我国的国际影响力和话语权；在企业形态上，通过横向联合、纵向整合、专业化重组，以及推进集团公司层面股权多元化，分层分类推进混合所有制改革等举措，既要打造国有企业“超级战舰”，又要形成国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制企业“特混舰队”，在国际市场上形成整体竞争优势，放大国有资本功能。

（三）规范国有资本运作

资本运作是资本配置和布局的重要手段，规范有序的资本运作有利于提高资本配置和运行的质量与效率。产业资本发展到一定阶段，为追求更快的流动、加快配置到利润率较高或成长性较好的新兴产业，需要借助金融资本、资本市场解决“心有余而力不足”的问题，因而与金融资本融合发展具有客观必然性。从企业内部看，专业的资本运作团队纷纷建立，资本或证券部门应运而生；从企业外部看，资本运作服务成为现代金融服务业的重要组成部分，专业投资运营公司如雨后春笋般大量产生，对推动产业资本优化配置、发展壮大发挥了重要作用。但资本大鳄在资本市场上兴风作浪引发的世界金融危机、资本推手在企业高杠杆并购中引发的债务和金融风险，也让人们看到失控的资本运作不仅导致玩火者自焚也会引发系统性风险。因此，国资监管部门应本着趋利避害的原则，一方面从微观上鼓励国有企业积极利用资本市场放大国有资本功能，同时引导国有企业规范产融结合，追求长远收益，严控各类债务风险特别是高杠杆率风险，严禁国有资本脱实向虚、流入融资性贸易和“空转”贸易等业务以及海外的浮财、虚财等领域；另一方面从优化国有资本布局角度考虑，稳妥推进国有资本运营公司和投资公司试点，探索研究让国有资本投资公司主要承担国有资本向重要前瞻性战略性等新兴产业布局的任务，让国有资本运营公司主要承担一般竞争性领域国有资本的退出和低效无效资产的盘活、处置等任务，并设立相关配套投资基金、结构调整基金，提高国有资本配置和运行的专业化水平，形成国有资本流动重组、布局调整的有效平台，促进国有资本做强做大，同时健全国有资本运作机制，组织、指导和监督国有资本运作平台规范运营，促进国有资本做优做稳。

（四）提高国有资本回报

资本回报是资本剩余索取权的实现形式，提高国有资本回报是实现国有资本权益的要求，也是积累壮大国有资本的必由路径。在社会主义市场经济条件下，提高国有资本回报不能以挤压劳动回报为代价，这是国有资本与非公有资本的重要区别，而应以创新驱动、科技进步促进劳动生产率的提高来实现。从整体上看，国资监管部门应通过优化国有资本配置、提高国有资本运行效率推动提高国有资本的回报率，为国家创造更多的财富。在社会主义市场经济建设的初期，由于国有经济底子薄，国有资本回报主要用于转增资本，上缴收益比例低，长期不分红，出现了“以核养核”“以电养电”等滚动发展模式，对于快速壮大国有资本规模、推动国有资本形成与国际资本同台竞争的实力功不可没。随着我国发展进入新时代，按照有关改革部署，国有资本回报除用于企业积累发展外，上缴公共财政比例2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生；分批划转部分国有资本充实社保基金，划转比例统一为企业国有股权的10%。这表明，国有资本回报及其使用体现了国有企业“以人民为中心”的发展理念，是实现共同富裕、全面建成小康社会的经济基础。当然，国有资本只有更加发展壮大，才能产生更多的回报用于保障和改善民生，对于国有资本回报的使用要有序有度、合理规划，不能竭泽而渔、伤了国有资本的元气。

（五）维护国有资本安全

维护国有资本安全、防止国有资产流失是出资人“以管资本为主”加强国有资产监管的重要职责，与促进国有资本保值增值具有同等的重要性。从过去发生的危害国有资本安全、导致国有资产流失的案例看，应特别注重两个方面。一方面，对重大投资经营风险的管控，推动企业重点完善“三重一大”决策制度，防范与管控债务和金融风险，确保企业将经营决策全过程及投融资风险纳入内控体系，阻断发生颠覆性、致命性问题的通道。另一方面，对违法违纪行为和违规经营投资行为的监督，充分发挥外派监事会在境内外国有资产监督体系中的重要作用，落实外派监事会纠正违规决策、罢免或者调整领导人员的建议权，赋予外派监事会追查违规资金流向的手段，查深查实查透国有资产流失重大问题；深化出资人监督协同机制，畅通移交转送渠道，加大对违法违纪行为查处和违规经营投资责任追究的力度，督促企业构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，落实维护所属国有资本安全的主体责任，与出资人管理和监督一起，共同筑牢国有资本做强做优做大的根基。

参考文献

[1]《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995。

[2]国务院：《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，2015年10月25日。

[3]国务院办公厅：《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》，2017年4月27日。

[4]中共中央、国务院：《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，2015年8月24日。

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[1]周丽莎，国务院国资委研究中心研究员，主要研究方向为国有资本运作，混合所有制改革，员工持股与股权激励，国有资本投资、运营公司。

[2]《马克思恩格斯全集》（第30卷），人民出版社，1995，第214页。

[3]《马克思恩格斯全集》（第30卷），人民出版社，1995，第223页。

[4]《马克思恩格斯全集》（第30卷），人民出版社，1995，第263页。